叶战备 金太军：“以权利制约权力”视角下的舆论监督

【摘要】从权力制约思想的发展史来看，以权力制约权力模式作为权力之间的内部制约机制有其历史的必然性，但这种模式的现实局限性也是明显的。相对于以权力制约权力这种权力之间的内部制约机制来说，以权利制约权力可视为社会对权力的外部监督机制。这一机制所要建立的是受治者对于施治者的监督，是体现民主性质、与公民的民主地位相称的制约与监督。舆论监督是以权利制约权力这种社会对权力的外部监督机制的重要组成部分，它是一种民主性质的监督，是政治文明的必要环节。

【关键词】权力；权力制约；权利监督；舆论监督

一

权力制约问题一直是政治学研究中的一个核心问题。关于权力制约的政治学思考已有两千多年的历史，从亚里斯多德开始，几乎所有的政治学家都要发表对这一问题的意见，其中尤以洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等人所提出的权力制衡思想，即用权力制约权力以防止权力滥用和腐败，堪称典范。洛克比较系统地提出了分权制衡学说，他不仅主张权力分立，而且要把分立的权力限制在适当的范围内以达到平衡。更为可贵的是他明确指出，政府不得用强力侵犯或剥夺法律所规定的人民的权利，否则人民有权用暴力推翻它。孟德斯鸠正式提出“三权分立”学说，他主张将国家权力分为立法权、行政权和司法权，并将这三部分权力授予不同的机关，三种权力既相互独立，又相互牵制，达到以权力制约权力的效果。麦迪逊认为：“在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”这“辅助性的预防措施”就是“三权分立”。如果“立法、行政和司法权置于同一只手中，不论是一个人，少数人或许多人，不论是世袭的，自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。” 当然，西方的分权制衡思想还可以追溯到波里比阿和亚里斯多德那里。亚里斯多德指出：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础，一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体三者之一为有关城邦一般公务的议事机能部分；其二为行政机能部分；其三为审判(司法机能)。”但亚里斯多德还没有明确提出制衡原理。波里比阿不仅主张分权，而且主张权力系统的某一部分不应凌驾于其他部门之上。这样，“任何越权的行为都必然被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉。” 这些权力制约思想在实践中的经典模式就是“三权分立与制衡”。其基本的做法是，立法、行政、司法三权分立，分别由不同的部门或不同的人去行使，各部门之间权力大致平衡，互相制约，司法独立并具有某种形式的司法审查权力。在这种体制下，各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。以美国为例，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。不过，也有人认为，第二次世界大战后，美国总统的权力开始膨胀，已使三权分立名存实亡。但多数美国学者认为，随着尼克松总统的辞职，“帝王般总统”已衰落下去，国会的权力已有所恢复，权力的“钟摆”又向着平衡的方向摆去 “ 。尽管如此，我们还是可以看出，美国的权力制约往往只是党派斗争、利益集团冲突中的工具，政治腐败并没有根除。

二

在马克思主义的视角下，权力制约就等于权力监督。马克思主义认为，只有人民群众实现了对权力的监督，才能达到对权力的真正有效制约。在总结巴黎公社政权建设的历史经验时，马克思和恩格斯先后都精辟地阐述了权力监督的意义，认为人民群众掌握监督权是实现人民群众当家作主的根本保证之一。马克思在《法兰西内战》中指出巴黎公社创造的、由民主直接选举产生的公社委员对选民负责的政权形式，彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。“恩格斯在巴黎公社起义2O年后的1891年为《法兰西内战》单行本写导言时深刻地认识到，只要还有国家存在，就有社会公仆变为社会主人的可能；防止这种现象出现的有效方法之一，就是工人掌握监督罢免权。因此他强调：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人--这种现象在至今所有的国家中，都是不可避免的--公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”坚持马克思主义关于权力执掌者是人民“公仆”的思想并在实践中建立相应的制约机制的第一个真正实践者是列宁。在《国家与革命》中，列宁关于未来国家的描述，忠实地体现了马克思、恩格斯对巴黎公社进行总结之后概括出的基本原则。他指出，在革命胜利后，要建立“人民管理制”、巴黎公社式的直接民主制。为了“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须“使所有的人”暂时都变成“官僚”，因而使任何人都不能成为“官僚” 。十月革命胜利初期，列宁曾设想将这样一套思路付诸实施：在俄共(布)七大上他指出，“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家社会主义不是少数人，不是一个党所能实施的。”不过，列宁很快发现，在政治经济文化极其落后的俄国，这种设想并不现实。和任何类型的国家机器一样，无产阶级的国家机器也是一套复杂、精巧的体制和机制。它不像列宁原先设想的那样--绝大多数职能已经变得极其简单，已经可以简化为登记、填表、检查这样一些极其简单的手续，以致每一个识字的人都完全能够行使这些职能。所以，掌权的工人阶级直接行使管理国家的权力，在相当长的一个时期是无法做到的。在1919年俄共(布)八大上，列宁坦率承认“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动者来实行管理的机关”。但为了“维护劳动者的政权”，列宁在实践中还是无时无刻不在强调在苏维埃要建立一种自上而下，自下而上的网络监督结构形式。先是建立了国家监察人民委员部，1920年2月又将其改组为工农检查院，并明确工农检查院在工作中依靠广大的工人、农民和专家中的积极分子，监督各国家机关和经济管理机关以及各社会团体的活动，同官僚主义和拖拉作风作斗争，检查苏维埃政府法令和决议的执行情况。尽管如此，列宁还是吃惊地发现“官僚不仅在苏维埃机关里有，而且在党的机关里也有”，于是列宁主张扩大在俄共(布)九大上成立的中央监察委员会的权力和职能。中央监察委员会必须在党的代表大会上选举产生，而且要由党内最有修养、最有经验、最大公无私的并能够严格执行党的监督的同志组成。中央监察委员会应成为与中央委员会平行的、在解决属于其职权范围内的问题时享有充分的独立性和自主性的领导机构。中央监察委员会作出的决定由中央委员会执行。要是中央委员会同中央监察委员会之间有不同意见，就把问题提交这两个委员会的联席会议解决。如果两个委员会还不能取得一致意见，则把问题提交最高一级--党的全国代表大会。监察委员会的任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为，同破坏党内的同志关系，散布毫无根据的侮辱党或个别党员的谣言以及其他诸如此类的破坏党的统一和威信的流言蜚语的现象”作斗争。根据列宁的意见，1923年俄共(布)第十二次代表大会决定成立中央监察委员会一工农检查院这一党和苏维埃的联合监察机构。列宁还特别强调要建立专门的法律监督机关即检察机关的观点，进一步表达了他关于权力需要控制的思想。列宁晚年在揭示国家机关及工作人员中产生的官僚主义和腐败现象时，进一步强调了监督国家权力和完善监督机制的迫切性，指出：“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。

在中国革命和建设事业中，中国共产党坚持以马克思列宁主义的权力监督观为指导，根据中国的实际，不断探索建立具有中国特色的社会主义权力监督体系。早在1945年，毛泽东与黄炎培在延安谈话中，就未来的人民政权如何走出历史周期率时明确指出：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”建国后不久，鉴于中国共产党作为唯一的执政党，其他民主党派作为参政党，毛泽东说：“要唱对台戏，唱对台戏比单干好。” 刮党的八大又强调了“党要受监督，党员要受监督” 。理由正如邓小平所指：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。如果我们不受监督就一定要脱离群众，犯大错误。” 基于此，在宪政结构上，我国建立了人民代表大会这一根本政治制度，最高国家权力属于全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约，这样人民就可以通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志。同时，司法机关还可对行政机关及其工作人员进行监督，行政机关内部也有一套监察系统，从而使得它们在职权上分工制约。此外，作为唯一执政党的中国共产党不仅自身有纪律检查委员会，还与各民主党派互相监督。从总体来说，这些监督机制的建立，对保持党和政府的廉洁起到了十分重要的作用。但若着眼于实际的政治过程，由于党和人大的关系没有理顺，宪法赋予人大对一府两院的监督权和重要人事任免权等权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权(即人大通过选举产生政府)还存在着走过场、形式化现象，其人员配备、机构设置和法律规定等方面均有与其职能不相适应的地方，等等。另外，由于党内的授权关系被颠倒，集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。为此，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，什么社会主义民主”。

当前，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这一方面影响到政治权力之间内部制衡和社会对权力外部监督的有效性，另一方面导致了权力对党的严重腐蚀。

从上述权力制约思想的发展史来看，马克思主义的权力监督理论已经超越了用权力制约权力的思路。但从权力制约的实践来看，迄今为止的权力制约都没有走出用权力制约权力的模式。如果说社会主义国家关于权力监督的实践与资本主义国家的权力制约表现出了什么不同的话，也只不过是改变了权力制约的方向和作用性质。若着眼于以权力制约权力模式的现实效果，在美国，三权分立体制中愈演愈烈的党派争拗、相互扯皮、相互掣肘，使得代议机构变成了马克思所抨击的那种无聊的“清谈馆”，同时又不可避免地造成了行政权的独大，致使政府蜕变成压迫人民的“利维坦”。在中国，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排，但人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，多数情况下在强调党对人大领导的同时，自觉不自觉地忽视了人大对党的监督，导致人大对“一府两院”监督乏力，权力过分集中于个人或少数人手里而难以制约。至此，我们认为，以权力制约权力模式作为权力之间的内部制约机制有其历史的必然性，它是建立在两千多年政治学思考的理论基础上的近代社会权力制约实践的基本选择，但这种模式的现实局限性也是明显的，它不仅不能解决分权与集权之间的矛盾，也不能绝对地保证阻止一些政府机构或官员放弃法定的相互监督职责而进行不法的合作。所以，跳出以权力制约权力的思维方式，寻求新的权力制约方案以完善对权力的制约已成为各国政治改革和政治发展的一大主题。

三

在现代西方政治学中，罗伯特•A•达尔就为权力制约提供了新的思路。