陈子明 何家栋：周恩来的军队国家化思想

1946年1月31日，国民党、共产党、民主同盟、青年党和社会贤达五个方面参加的政治协商会议，全体一致通过了《和平建国纲领》，确认“政治民主化”、“军队国家化”及党派平等合法，“为达到和平建国必由之途径”。在此前后，中共主要领导人毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德等，均对军队国家化问题表示过赞成的态度。其中尤以周恩来的阐述最为系统和全面。几个月后，内战全面爆发，政治民主化和军队国家化的两大目标都泡了汤，错失了中国现代化一个绝好的战略机遇。但是，周恩来的军队国家化思想对于正在走向政治民主化的中国来说，仍然值得人们认真地领会和研究。

（一）

第二次世界大战结束后，中国面临前所未有的战略机遇期。1946年2月1日，刘少奇在延安作报告，指出：这次是苏美英三国、国共民盟三党、工农小资产阶级中等资产阶级三个阶级合作，使中国走上民主化道路，条件和环境比过去都好。

由于中国在抗日战争中进行了艰苦卓绝的战斗，并与以美国为首的联合国家站在同一条战壕里，美国对于中国未来的国际地位，曾寄予极大的期待。在敦巴顿橡胶园会议上，罗斯福对中国代表顾维钧说：“就人口而言，中国是世界上最大的国家，就领土而言，中国是亚洲最大的国家；综观中国历史，中国人民是热爱和平的人民。”因此他主张将中国列为“负责维持和平的四大国之一”，即所谓“四警察”之一。在罗斯福的东亚新秩序构想中是“以中国取代日本”的，美国国务卿赫尔赫尔说的更清楚：“日本将在一个很长的时间内失去作为一个东方大国的资格，唯一真正的东方大国就是中国了……因此，如果要确保远东稳定的话，任何安排都得以中国为中心来进行。”英国虽然对此有所保留，但鉴于自身国力的削弱，只好勉强地附和美国的主张。苏联根据雅尔塔会议的秘密交易获得外蒙古独立和旅顺不冻港后，已经相当的满意，因此在《中苏友好同盟条约》中表示尊重和承认中国对东三省和新疆的“充分主权”及“领土与行政之完整”，不干涉中国内政；并在条约的照会中承诺：苏联政府予中国道义上与军需品及其他物资之援助，“当完全供给中国中央政府，即国民政府”。如果中国在此后坚持实行“亲美不反苏”的全方位外交路线，完全有可能同时获得“美援”和“苏援”，并受到亚非新兴国家的拥戴，成为战后国际舞台上的大赢家。?

由于美国的干预，国民党不得不承认共产党和民主同盟的合法性。在实行“党治”、“训政”近二十年后，中国第一次出现了多党并存、公开竞争的政治格局。在当时的主要政党中，民盟是完全主张走和平民主道路的。中共由于在军事力量上处于劣势，也不愿意马上爆发全面内战。刘少奇自信地表示，搞群众斗争，议会斗争，合法斗争，这方面我们比国民党要好一些，熟练些。而且，当时的法国共产党、意大利共产党在放下武器后，都加入了联合政府，对于中共来说，它们是现成的榜样。按照中共当时的分析，国民党里有三派，一派主和，一派主战，蒋介石是中间派，略微倾向于主和派，因此，和平是有希望的。

毛泽东曾说，中国出现和平民主，其最初“推动的力量”来自国际上的美苏妥协，马歇尔对于中国的和平民主“其功殊不可没”。1945年12月23日，美国陆军五星上将马歇尔作为杜鲁门总统的特使，抵华执行调处使命。杜鲁门给马歇尔的指示称：他和国务卿切望以和平民主的方法达成中国的统一，我希望你作为我的特使，以适当和可行方式运用美国的影响达成这一目标。马歇尔在首次会晤蒋介石时表示：“中美关系友好，惟美国人民不愿干涉他国内政，此种情绪相当强烈，足以左右杜鲁门总统之行动，是以今后对中国的援助，将视国共双方能否互相让步，达成协议而定。”马歇尔在与周恩来见面时，周恩来代表毛泽东及中共中央向马歇尔致谢，称道其态度公正，并表示中共准备与美国合作，美国式之民主政治将在中国开始。中国尚未具备社会主义之必须条件，最近之将来，中共并不使之实行，中国应走美国之路。在马歇尔的大力推动下，国共双方于1946年1月10日签署了《关于停止冲突恢复交通的命令与声明》。同日，政治协商会议开幕。1月31日，政治协商会议在通过了《国民大会案》、《宪法草案案》、《政府组织案》、《军事问题案》、《和平建国纲领》五个决议后闭幕。

2月1日，中共中央下发《关于目前形势与任务的指示》。指示称：重庆政治协商会议，经激烈争论之后，已获得重大结果。决定改组政府，并通过施政纲领，宪草原则，又决定召开立宪国民大会，整编全国军队，实行军党分立，军民分治，以政治军及议会制、内阁制、地方自治、民选省长等项原则。由于这些决议的成立及其实施，国民党一党独裁制度即开始破坏，在全国范围内开始了国家民主化。这就将巩固国内和平，使我们党及我党所创立的军队和解放区走上合法化。这是中国民主革命一次伟大的胜利。从此中国即走上了和平民主建设的新阶段。我党即将参加政府，各党派亦将到解放区进行各种社会活动，以至参加解放区政权，我们的军队即将整编为正式国军及地方保安队、自卫队等。在整编后的军队中，政治委员、党的支部、党务委员会等即将取消，党将停止对于军队的直接指导（在几个月之后开始实行），不再向军队发出直接的指令。要准备将全党的工作转变到非武装的群众的与议会的斗争中去，用心去学习与组织合法斗争及上层统一战线与下层统一战线工作的配合，把党的工作推进到全国范围去，推进到一切大城市去，并在广大范围内，参加全国经济建设，使国家工业化的工作。

在“文化大革命”中，曾经把上述指示作为刘少奇“叛徒、内奸、工贼”的证据之一。毛泽东本人也在中共九大上说，我在重庆时有人在延安搞了个“和平民主新阶段”。这首先是混淆了时间，上述指示发布之时，毛泽东并不是在重庆而是在延安。中共十一届五中全会《关于为刘少奇同志平反的决议》指出：“和平民主新阶段”问题。从一九四五年八月抗日战争胜利到一九四六年一月国共两党签订停战协定期间，党中央、毛主席在一些文件、命令和社论中，已经指出国内形势的发展，进入了“和平发展的新阶段”、“和平建国的新阶段”、“和平民主新阶段”、“和平改革与和平建设的新阶段”。刘少奇同志在一九四六年一月底主持起草的《中共中央关于目前形势与任务的指示》中，和二月一日在延安干部会上作的《时局问题的报告》中，提出“和平民主建国的新阶段”、“和平民主的新阶段”，这同党中央、毛主席的提法是一致的。原审查报告把它翻出来，作为刘少奇同志个人的罪名，是有意的陷害。事实上，《指示》是经过毛泽东修改审定的。毛泽东在随后接见美联社记者时说：“总的方面，中国走上民主舞台的部署已经完成。各党当前任务，最主要的是在履行政治协商会议的各项决议，组织立宪政府，实行经济复兴。共产党对此准备出力拥护。对于政治的和经济的民主活动，将无保留，出而参加。”（《关于政协成就和当前任务的讲话》，载1946年2月9日《新华日报》。）

以上便是周恩来阐述军队国家化思想时的国际国内背景。

(二)

周恩来是参加政治协商会议的中共代表团负责人，因此，代表中共方面提出和解释有关军队国家化的主张，是他的职责所在。

1946年1月16日，周恩来、董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一、邓颖超七位中共代表向政协提交《和平建国纲领》草案。草案中写道：“以和平民主团结统一为基础，在蒋主席领导下，迅速结束训政，实施宪政，彻底实行三民主义，建设独立自由和富强的新中国。”“蒋主席所倡导之政治民主化、军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径。”1月31日各方通过的《和平建国纲领》最后文稿，把上述文字修改为：“尊奉三民主义为建国之最高指导原则。”“全国力量在蒋主席领导之下，团结一致，建设统一自由民主之新中国。”“确认蒋主席所倡导之‘政治民主化’、‘军队国家化’及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径。”在这里，提倡“政治民主化”、“军队国家化”的功劳被记在了蒋介石名下，实际上，它们是当时中国各党各派和普通民众一致赞同的目标。

周恩来在向政治协商会议提交《和平建国纲领》草案的同时，做了《关于军队国家化问题》的发言。他说：“和平建国方案是政治协商会议主题之一。这个方案包括两大项目：一是政治民主化，一是军队国家化。……要政治民主化与军队国家化双方同时实行”。如果没有政治民主化，国家政权继续掌握在独裁者、“四大家族”或者某个已经被权力所腐化的党派手中，军队国家化就失去了它的意义。满清所谓“康乾盛世”倒是军队国家化的，但那时的军队是皇上的爪牙，而不是人民的子弟兵。因此，周恩来首先就强调了“军队国家化的标准问题”：“本人还有一点申说，即军队也属于人民。军队是从人民来的，只有军队能真正保护人民利益，才能保护国家，才能保护民族。……军队要属于人民，是最难做到的一件事。这种军队应该不是站在人民之上，而是人民的子弟兵，因为人民以其血汗所得来养兵，为的是保护自己。军队能够这样做，才真正是国家的军队、人民的军队。这是我在军队国家化的要求上认为很重要的一点。”如果统一之后的军队不是用来抵御外敌，而是用来镇压人民和对付政敌，就成为一种反人民的武装集团，一种披着“国家”外衣的政治土匪。反过来说，如果没有军队的国家化，各种政治力量凡事都要用拳头、用枪炮来“商量”，那就是政治“军主化”，与政治民主化毫不相干了。

周恩来又说：政治民主化、军队国家化“二者好像两条腿，忽而这个在前，忽而那个在前，是平行的，相互配合进行。政治民主化先要有一个过渡的共同纲领，以后要有一个长期的宪法产生。”他在这里实际上是表达了一种愿意妥协和让步的态度。如果说实现政治民主化的最终标志是通过宪法，实行宪政，它是不可能一蹴而就的，在此前必须要迈出军队国家化这个关键性的一步；但为了保证军队国家化以后能够继续落实其他宪政步骤，就要在此之前先达成一个“过渡的共同纲领”。政治协商会议通过的五项议案，就是这种“过渡的共同纲领”。通过政协议案的逐一落实，来建立必要的政治互信。

如果把政治民主化视为一项系统工程，军队国家化就是它的“卡脖子”项目，决定了整个工程的存废与进度。当年中国政治民主化的夭折，就是因为没能通过这一关，而半个世纪后苏联东欧国家得以实现民主化转型，则是因为比较顺利地度过了这一关。1991年7月20日，合法当选为俄罗斯联邦总统的叶利钦签署了《关于在俄罗斯联邦的国家机构、机关和组织中停止政党和群众性社会运动的组织机构活动的命令》。8月21日，苏联国防部部务委员会决定不执行苏联国家紧急状态委员会的命令，而响应俄罗斯联邦总统叶利钦的呼吁，将各部队从实行紧急状态的地区撤回并返回原驻地。8月25日，苏联总统戈尔巴乔夫颁布《停止政党和政治运动在苏联武装力量、护法机关及国家机关活动的命令》。命令说：⑴停止各政党和政治运动在苏联武装力量、苏联内务部、苏联国家安全委员会以及其他护法机关、铁道兵、各其他军事单位和国家机关中的活动。⑵上述机构和机关中的各政党和政治运动的成员，可以在这些机关之外和业余时间行使参加政治活动的宪法权利。除了罗马尼亚由于忠于齐奥塞斯库的特种部队与拒绝镇压民众的国防部部队发生激烈战斗而导致齐奥塞斯库被特别军事法庭枪决，其它苏东国家一旦武装力量表明了军队国家化即军队保护人民的立场后，民主化转型的大局就确定了，基本上没有发生严重流血事件，因此被称为“天鹅绒革命”。

（三）

周恩来的军队国家化思想，其基本内容可以概括为：军党分立，军民分治，以政治军，以文统武，以及军队民主教育。

军队是国家政权的主要支柱，“军队国家化”似乎本来就不应当成为一个问题。但是，近代中国却走上了“军队非国家化”的一条特殊道路。清朝的正规军队有八旗、绿营两个体系，八旗军兵员有限，且在清前期即已腐败；绿营军由汉“兵”组成，兵有兵籍，隶属兵部，世代承袭。太平军起事后，八旗和绿营均不堪一击，朝廷不得不启用江忠源、曾国藩等人创建的“勇营”，以“勇”代“兵”。“勇”与“兵”的不同有三：前者是从“民”中招募来的，后者属于兵籍；前者“其经费一面劝捐，一面由藩库提取数万应用”，后者完全由国库供养；前者的兵额编制、军官任免由主持者自行决定，后者一切听命于兵部。“勇营”起初带有一种国家承认的志愿军性质，当曾国藩、左宗棠、李鸿章等人被任命为督抚大员，兼掌军政民政后，就成为一种地方军队。在此后数十年中，