尚虎平：大国崛起的地方政府激励与效率之路――改革开放30来我国地方政府绩效评估厘清、反思与展望

【摘要】胡锦涛主席曾强调，2008年是改革30周年，需要对此进行总结以便下一步的改革顺利、快速、和谐进行，从而实现“大国崛起”。大国崛起的一个关键支柱是高效率的地方政府。提高地方政府效率，需要对改革开放30年来的效率之路进行厘清、反思，并找到解决“拐点问题”的途径。30年来地方政府的效率之路，是建立在政府激励的制度之上的，即经济分权、“实绩”激励，并以政治集权作为前两者有效实施的制度保障。为了取得相对更大的“实绩”，各地方政府主动探索出了一系列绩效评估措施。在30年的长镜头下，利用门捷列夫发现新元素的方式可以理出包含11项内容的“绩效演化树”。在演化树的基础上我们发现我国地方政府绩效评估的成果主要表现为促进了地方政府以经济建设为中心、激发了地区之间竞相发展经济等8个方面；问题表现在公共服务市场化改革中的群分效应与动态效率损失、地方经济诸侯现象等13个方面。我们建议，解决地方绩效“拐点问题”，可以“按支付能力分权”，对地方政府流动性创造功能的限制，发达地区的“平民化”、推行FOCJ模式，努力探索我国式FOCJ（CFOCJ）和CGPP等。

【关键词】大国崛起；地方政府；激励；绩效评估；拐点问题；走向

Abstract: Prisident Hu once emphasized that the year of 2008 is the 30th anniversary of China’s reform, and it is needed to make a thorough summary to make the future reform go rapid and smooth so as to realize the dream of “China rising as a Great Power”. The high efficiency of local governments is the key pillar during the period of a Great Power rising abruptly. It it required to rethink and go over the road of the local governments during the past 30 years profoundly to find the “transitional problems of local governments” and to improve the local governmental efficiency. The Road of the efficiency was established on the system of stimulation on the local governments by economy decentralization and “real achievements” stimulation, which was furtherly assured by centralization of political power. In order to get more “real achievements” than the counterparts, every local government and its leaders have probed out a series of performance evaluating measures. Under full-length shot of 30 years, we used the way Mendeleyev making use of to discover the new element to produce an evolution tree of local government performance evaluation. The evolution tree contains 11 branches that are probed by the local governments. On the basis of the evolution tree, we discovered that the local government performance evaluation has 8 aspects of achievments such as having boosted the local government focused on the central task of economic construction, competed to develop the economy. On the contrary, the performance evalution has caused 13 aspects of “transitional problems such as local economy leud phenomenon. We suggest that making the special zones uncivilized, decentralizing according to ability to pay, creating functional restrictions to the local government, and carrying out CFOCJ and CGPP is the effective way to solve the “transitional problems”

Key words: Great Power rising; local governments; motivation; performance evaluation; transitional problems; trend

一、引言

时光已经迈入了2008年，我国全面改革开放已经推行了整整30余年。可以说，如果没有这巨变的30年，我国的整部历史就是由盛转衰的历史，那么，对于我国历史的解读就很容易支持马克斯•韦伯(Weber，1978)等西方学者所做的历史论断，即我国的传统文化与经济的现代化不相容。然而我国改革开放取得的历史成就没有让他们的论断成为“真理”。

我国发展历史上曾经发生过两次与世界发展趋势相违背的“大分流[3]。第一次历史大分流出现在明代，随着郑和下西洋的结束和海禁的全面实施，本应走向开放和市场拓展的我国却错误地选择了走向封闭，而其时西班牙、荷兰等国却借助于武力大肆扩充国际贸易，推进商品经济的发展。我国与世界的第二次大分流出现在1776年左右的清代。1776年是一个耐人寻味的年份，这一年乾隆皇帝65岁，“康乾盛世”即将结束，中华文明正在由盛转衰。而在英国，亚当•斯密出版了《国民财富的性质和原因》（国富论） (钱穆，2001)。其时恰值英国资本主义快速发展的时期，英国资产阶级革命已经完成，对于私有产权的保护已经写进了法律。在这样一个经济成长意欲突破一切束缚的年代，斯密的《国富论》全面地论证了自由市场经济的合理性。之后，西方市场经济迅猛发展，逐渐把我国甩在了后面。

为了追赶世界发展的步伐，中华民族作出了各种尝试：太平天国运动是农民阶级的尝试、洋务运动是开明地主阶级的摸索、辛亥革命是民族资产阶级的探路，但这些运动都没有能够加快我国追赶世界的步伐，都没有能够使得我国与世界发展潮流聚合，直到1949年无产阶级革命胜利建立新中国，这一局面才大为改观。然而由于自然灾害的影响、西方资本主义阵营的敌视与孤立以及后来社会主义阵营的分裂，我国又放缓了追赶世界的脚步，走上了与世界发展潮流的“分流”。1978年开始的改革开放，才真正结束了我国与世界的发展趋势的两次“大分流”，使得我国走上了大踏步追赶世界发展潮流的大道，形成了与世界发展潮流的“大聚合”。从设立特区到开放沿海沿江城市，再到全面开放，直至加人WTO。这一进程，使得我国重新走上了利用市场范围的开拓来推动经济增长的道路。在全面开放之后，国际规则被引入到国内，特别是加人WTO以后，国际规则被更快地引入国内，世界进入我国，我国走向世界已经不可避免。

由于改革开放30年来的经济、政治、文化、军事、社会的巨大发展，我国国力得到了极大提升，这个时候走向世界的中国已经不是过去意义上“融入世界”的中国，而是作为一个大国“崛起”于世界。正是因为这样，近年来国内各界进行了和正在进行着大国崛起规律的探索，国家领导人也在不同的场合提出要“和平崛起”、“和谐崛起”。笔者涉足我国地方政府绩效管理领域研究已有数年，虽不敢从历史、文化、军事、经济等方面妄言我国崛起的路径与规律，但结合多年来对政府绩效的研究，从我国地方政府激励与效率的角度探索我国崛起的地方政府因素，尚不算外行。至少，可以从地方政府绩效评估的视角来探索我国崛起的地方政府激励与效率规律，从而抛砖引玉，引出更多廓清我国崛起的地方政府管理规律的成果，使得我国政府绩效管理学界能够为我国崛起尽一份力量。

古今中外，无论是主张“守夜人”的自由市场理论，还是主张全面干预的凯恩斯主义理论；不论社会科学中的各种“左”派理论，还是右派理论；无论国家理论，还是人权理论等等，都不否认在一个国家发展中政府的作用。可以说，没有高效率的政府，一个国家要崛起就是水中花，镜中月；没有高效率的地方政府，一个大国要崛起就是海市蜃楼。正是因为这个原因，无论是曾经崛起过的大国，还是已经屹立于世界，抑或正在崛起的大国无一例外都把提升政府绩效，特别是把提升国家载体的地方政府的绩效作为国家强盛的几个关键性支柱之一。这也能够解释为什么以提升政府绩效，尤其是地方政府绩效为目的的“新公共管理运动”能够在目前屹立于世界之颠的美国发端，然后在当今世界最主要的几个世界性大国英国、法国、德国、日本等发达国家全面展开的原因。

目前政府绩效评估已经成为了西方国家基本的地方政府管理工具。鉴于政府绩效评估在国外的巨大成功，我国现在加大了对地方政府绩效评估的引进和和推广。据《中国人事报》调查，目前全国已经有三分之一的省(区、市)开展了政府绩效评估，而国家人事部为了在全国推行政府绩效评估，目前已经确定了湖南省、辽宁省、上海市杨浦区、江苏省南通市、陕西省泾阳县政府为政府绩效评估工作联系点[1]。可以说，政府绩效管理在我国各地已经全面推开。

作为一项崭新的管理工具和管理技术，绩效评估在评价政府能力、监督政府行为、提高政府绩效和改善政府与公众之间的关系等方面具有不可替代的作用。如果说地方政府能力是大国崛起的几个关键性支柱支柱之一的话，绩效评估就是地方政府能力的保障工具。尽管地方政府绩效评估在我国已经全面展开，然而如同我国经济、政治、社会、文化发展到了拐点一样，我国地方政府绩效评估也面临一系列难题。尼古拉斯•亨利曾指出:“由于考评者的偏见，评估标准模糊不清，文献资料不全，程序失误或缺乏培训，公共部门绩效评估的可靠性和权威性受到影响。”[2]他所强调的这些问题，在我国地方政府绩效评估中也非常突出。由于缺乏客观的绩效信息，导致绩效评估主体、客体、指标、方法、框架、模型等的失效，使得我国地方政府绩效评估的信度和效度均不理想。正是因为我国地方政府绩效评估的信度与效度不高，才导致了近年来许多地方政府“政绩工程”、“形象工程”、重复建设等非绩效行为的泛滥，甚至越是在绩效评估中得分越高的地方，这种非绩效行为越多。（尚虎平，2007）最典型的例子是地方政府绩效显著的厦门出现“远华案件”、PX事件，地方政府绩效相当优秀的江苏出现“铁本”事件，地方政府“绩效”更高的上海会出现社保基金案等等。这造成大量资源浪费、数字造假现象涌现，给民众背上了沉重的包袱。有鉴于此，党中央、国务院多次强调要改善地方绩效评估，以提高我国政府绩效评估的可信度、可靠度与准确性，使得评为所需、评能反映实际、评能促进和谐发展。早在2004年温家宝总理的政府工作报告中就提出必须地方政府绩效评估必须坚持一切从实际出发，