何路社：村自治新论

谨以此文献给党的“十八大”。

――题记

一、 导入

尽管据国家统计局2012年1月１７日发布的数据显示，２０１１年末，中国有城镇人口６９０７９万人，城镇人口首超农村。但其中大量两栖农民“市民”仍是农村候鸟，并大多数积累了资金后终将返回农村建房、投资、养老，还有在全国数万个乡镇及县城购房或建房定居的农民，目前尚是离村不离土以至其中不少人依然回村耕种、养殖、办厂等谋生。另外一些发达国家的经验也表明，当经济发展到一定程度，人们会愿意居住在农村，因为农村的生活自然环境质量比较好。当然前提是交通条件能满足就业上班需要。这种情况在苏南和浙江一些地方已经出现。当高度城市化后，一些富人同样反会重新返流农村居住生活及养老。因而对其不能机械地按照一般的工业化城镇化来理解。我们是一个人口众多的大国，在推进工业化城镇化的进程中，还会有广大的农村存在，还会有相当数量的人生活在农村。所以，农村建设对中国来说仍然是一个需要重点考虑的问题。中国农村在可以预见的将来仍会是整个国家的基础。而夯实这一基础，我以为关键在于搞好村民自治。以往研究村民自治问题，学者多从自己据有的理论及经验出发，往往采取不同的视角。如贺雪峰先生曾指出：“当前乡村社会与政治研究领域存在两种不能让人满意的倾向，一是人们频繁引用费孝通先生《乡土中国》的概念来理解当前的乡村社会，一是人们抽象使用经济人和理性选择理论来理解发生在今天农村的诸多事件。”（贺雪峰，《建构理解乡土中国的概念体系》，“中国选举与治理网”2012.1.7）更还有诸多不同视角在此不一一列出，总之笔者以为这许多视角都受已有理论及经验所局限，缺乏政治哲学高度的思想理论视野或创新，无以适应村民自治实践，抓不住村民自治中现存问题或矛盾之关键，无法解释既丰富多彩又光怪陆离的村民自治现象，因而找不到发展村民自治的正确途径，陷入了理论上捉襟见肘的尴尬境地。对于村民自治这种直接民主的基层市场政治，本书前面“市场政治论”与“分权自治论”两章中，均提及了政治资源与市场政治之间的密切联系，本章即以其为分析框架具体展开论述。

二、 政治资源与权力优越

政治资源是一重要政治学概念，行为主义政治学的术语之一，但在目前其显得有些混乱、弥散，国内外的论者在认识上存在着差异。一些西方学者认为政治资源的范围十分广泛，财富（金钱）、社会及政治地位、声誉、友谊、职业、收入、知识、信息、能力、立法权、投票、对传播媒介的控制力、对警察和军队的支配、武装威胁、时间等都具有政治交换价值，都可成为政治资源。如美国学者罗伯特・达尔认为：“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形色色的其他东西。”（[美]罗伯特・达尔著，王沪宁、陈峰译：《现代政治分析》[M].上海：上海译文出版社，1987年版，第47页）阿尔蒙德则把政治资源定义为“支持候选人的公民的投票，议员的投票，文官集团的支持以及在录用和决策中可能加以动用的武装力量等。”（[美]加布里埃尔・A・阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987,第233页）而国内学者则侧重其于政治行为主体上的政治意义对政治资源进行界定，如中国大百科全书政治学卷把政治资源定义为“政治行为主体可用于影响他人行为的手段。”（中国大百科全书(政治学卷)[M].北京：中国大百科全书出版社，1992，第516页)陈文新、王君丽也认为：“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”（《政治资源：涵义、特征与价值》，载《广东行政学院学报》，2006年第1期，第43页）

孙中山曾说“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，就是政治。”（《孙中山选集》下，人民出版社，1981年，第661页）我以为“管理众人之事”也即是一种公共权力，在所有的政治资源之中，当然首推公共权力资源，所以本文试提出公共权力是最核心的政治资源。而公共权力又来源于公有制（公有制由公共财政所产生），如公共立法（人大、政协机构及代表、委员），公共司法（法院、检察院机构及法官、检察官），公共行政（政党与政府组织及官员），公共企业（公共有制经济），公共事业（文化、教育、卫生、交通、水利、电力……）等。台湾地区民进党2000年首次竞选成功，从而上台执政掌握了公共权力；尽管该党人才不多，特别是一些专门人才尤为缺乏，但丰沛的公共权力资源却为该党的发展带来了前所未有的机遇，即利用公共权力资源来吸引社会上和其他各党的人才。权力优越的基础即是政治资源，二者为两个密切相关的重要政治学变量，且成正比，其数学表达式即：Q1+Q2=P1+P2或Q1Q2=P1P2（Q1为政治资源初始值，Q2为增量；P1为权力优越初始值，P2为增量）。其中，政治资源为因变量或主变量，权力优越为被变量或次变量。权力优越产生政治权威及引起竞争，政治权威和权力竞争再决定政治效率。其数学表达式即:TV=E (T为政治权威,V为权力竞争,E为政治效率)。

近几年中，笔者断断续续对湘省西县中镇老村（学名）的村民自治现状进行田野调查。权力优越方能引发精英竞争，吸纳有才之士，兴盛农村政治。我在现实中所观察到正是如此。该村有人口2169人，除一个砍伐已尽的林场外，无任何村集体经济，村里历年来各项收入（主要是林场、征地两项）每年开支后（主要是开会、办事两项），帐上现存资金65万多元，即平均每个村民有公共资金300多元左右。其于2011年6月举行的村民委员会换届选举，基本上是从上到下推动的上级统一安排，表面看来颇像一场运动：县里布置，乡镇操作，现村委会召集各村民小组长开会，组长回来通知各家各户。选举当日，由一位村民代表捧着流动票箱，另有两人随票箱监督，共三人一组,挨家挨户让村民投票，监督者多为组长，且临时抓阄，A组长去监督B组，不在本组监票。6月份基本上青壮年都在外面打工，很多人一年大部分时间都在外地，有的孩子也在外地读书，有的屋前院后都荒草丛生，好像已经不把这儿当自己家了。村民对这种流于形式主义的选举知其然不知其所以然，且多有厌倦普遍持较为冷淡的态度，对于选民的权利、当选者的义务等关注很少，对其效果也基本上持否定态度，出现“选谁都一样贪”的心态。比如有村民说：“烦死了，我还要从麻将场上赶回来投票，有啥用?”， 最常听见的几句话是“选谁都行”,“你帮我们划就是喽”。村里的选委会也不向村民介绍候选人，有些村民特别是妇女对村委会候选人所知甚少,再加上是文盲、半文盲,只好让人代写。吃水和灌溉用水、修路、电价过高、村里帐目等问题，往往是村民最关心的。“穷家难当”,也没什么人对村官感兴趣。村委会候选人海选中得票最多的一位村民认为当村主任费力不讨好而主动放弃，让得票数远少于其的另一位村民最终当选。当然，参选者之间却常闹矛盾，某组长的叔叔是候选人，村民填选票时他站在身边伸头去看便遭人议论。甚至有村民反映上届选举中，某些村组干部将大量选票扣留不发，自己一下子填写几十张选票。我个人感觉是，唯一良性决定因素就是参选者在当地的声誉。

一些学者的田野调查中也不乏同样结论。如何包钢先生发现：“在浙江丽水水阁镇，镇上没有复印机、电视机，也没有选举经费。在该镇所属的一些落后贫困村里，没有人愿意出来竞选村主任……在最穷的村，当村主任没有油水可捞，也没有补贴，因而无人或只有寥寥几人出来竞选村主任。在无锡大路头村，村里五个集体企业全卖给个人，集体财产空亏，出来竞选村主任的人寥寥无几。在浙江五云镇，六个穷村（人均收入低於二千元）在1997年换届选举中没有能够选出村主任及委员，占五云镇37个村的17%。相反，村主任选举在富村中竞争激烈，总有一两个被选上村委员或主任。乡村经济类型与选举也有一定的联系。在集体经济为主而且较富裕的村，如果村支部书记掌实权，他就会轻易操控选举过程。但是这种富裕村总有一些人要求公正的民主选举，因为选举带给他们一个要求公正分配集体财产的机会。单纯个体经济发展不会导致人们追求民主，唯有经济发展水平引出的公平分配集体财富才会导致人们支持乡村选举。在私有经济为主的村（如在温州），集体财富甚少，农民忙於赚钱，因而对选举的兴趣减少。也恰恰是在这种私有企业为主的村里，村支部书记手中没有集体财产或企业，他对选举控制的能力就减弱了。在那些既无集体经济，又无私有企业经济，并以农业为主的村里，农民政治参与程度更低，选举往往不理想。”（何包钢：乡村选举调查随笔，中国农村研究网2011年12月20日）

我一直关注广东“乌坎”事件，特别注意到其涉及公共土地利益问题：乌坎村党支部书记薛昌最近几年来，在村民不知情的情况下，他竟将村里的几千亩(一说上万亩)土地陆续贩卖出去，卖地所得达7亿多元，而给村民的补助款只有550元，其余全被当地官员和村干部所私吞。被攫取鲸吞巨大的公共土地利益是激发村民政治参与热情的根本原因。2012年2月1日，乌坎村民以从未有过的政治参与热情，一人一票选出11名村民委员会，对3月份将进行的的村委会选举的进行监督。这一次选举，表现出村民对自己权利的极大珍惜，当天投票率达85％。有相当一部分村民是第一次投票，有准备外出务工的村民，特意推迟行程，只为投出属于自己的一票;还有腿脚不方便的村民，由亲人推着轮椅到投票现场。在现实生活中，只要不是白痴，即使是文盲或恶棍，都会对货币表现出热心与熟悉。但人们对货币的热心、熟悉并非天生，其是现实的经济制度交换规则下习成使然。同样，人们对选票的热心、熟悉也只有由现实的政治制度交换规则来习成。当然，其前提是货币或选票交换来的东西要物有所值。否则，反之亦然。其实，只要有真正的市场，就不可能出现此种现象，这是人们的生活常识。遗憾的是人类社会至今没有建立起一种真正科学的政治市场，还缺乏探索实践――我以为那种几年一届的选举，充其量是“孤岛”式的期货交易，远不能称之为日常的政治市场。

三、城乡政治资源二元化

动力因素的构成状况及强大与否直接决定着村民自治的发展，我国村民自治发展的动力匮乏则与推动其发展的动力因素密切相关。从其现实推动因素来看，村民自治正如有学者所指出： “实际中起作用的是国家主导的模式，其主要特征是授予和保证农民的投票权利；农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间支持平衡；村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序”。（郎友兴：《民主政治的塑造：政治精英与中国乡村民主》，载《浙江学刊》，2002年第2期，第100页） 换言之，即“中国农村村民自治，起源于农民的自发创造，经国家认可后又由国家进行推广。”（唐兴霖、马骏：《中国农村民主政治发展的前景及困难：制度角度的分析》，载《政治学研究》，1999年第1期，第50页）事实上，当前中国农村的村民自治是由国家进行强制性制度供给并推动，影响一个地区村民自治最直接、最主要的变量，往往是地方政府的态度与作为。因此，作为村民自治实践主体的广大农村居民则反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置，动力较为匮乏，对于村民自治表现出某种程度的政治冷漠和政治效能感低下，从而对政治支持性资源的提取产生消极影响。最典型的是村委会选举中，在大多数农村，村民对选举漠不关心、毫无兴趣;或在某些利益促使下变成赤裸裸的贿选，形成穷庙富方丈――“醉翁之意不在酒”，富人治村经济、政治通吃的弊大于利局面（一些“智叟”却忽悠成“利大于弊”）。总之，从村民自治总体实践看，村民参与自治的积极性不高，运作的效果不理想，因而是往往流于形式。村民自治面临的这种困境，我以为究其实质而言，遭遇的是政治资源困境。即现有政治资源的不合理配置：农村政治资源流失和供给不足。

这具体表现为，我国城乡二元结构在政治资源分布上同样存在：一是人大代表城乡二元化，即人大代表选举的比例城乡之间有很大差别，城市人口中产生的人大代表比例远远高于农村居民中产生的比例。最近形式上虽有所弱化，由于沿袭以往县乡领导中的人大代表空降农村选区选举的惯例做法，实质上并未完全改变，