佟德志：自由立宪与民主理论的创新──美国改革时代的宪政文化研究

自由立宪主义作为近代宪政运动的辉煌成果之一，对西方，尤其是英美的政治理论产生过极为重要的影响。以有限国家和有限政府为核心的自由立宪主义在19世纪末到20世纪中叶的这段时间内经历了一次深刻的理论创新。这一创新不但改造了传统的自由立宪主义，而且，成为英、美社会转型的一个动力。

美国的改革时代[1]是一个充满了创新、竞争和发展的时代，在世界范围内，这一时代也是宪政民主制度遭受重大挫折的时代：在1929-1933年的经济危机的打击下，资本主义国家纷纷寻找出路：有的走上了法西斯的道路，如日本、德国、意大利等国家；有的国家则出现了威权主义政体，如巴西、阿根廷等国。在世界范围内，民主制度出现了大规模的回潮现象。[2]美国的民主制度在这一时期经历了一段看起来十分不平凡的历程。民主制度在短短的时间经历了两次沉重的打击：19世纪末20世纪初进步主义时期的腐败盛行和大萧条。然而，美国的宪政民主制却没有在这两次劫难中发生颠覆，这为我们提供了一个非常值得研究的特例。为什么美国的宪政民主制度表现出如此强的张力，能够经历那场世界范围内宪政民主制度的大劫难呢？

这一时期，美国的宪政民主理论实现了一次创新：自由立宪主义在这里产生了美国式的变种：有限国家的理论得到修正，某种程度的国家干预成为必然；有限政府的理论更是今非昔比，一个“帝王般的总统”得到了全社会的承认。宪政思想上的创新基于一系列富有美国特色的政治心理：个人主义与实用主义的民族政治心理、演进主义的道路选择都对这一宪政理论的创新具有重要的作用。本文即是从美国改革时代宪政文化入手，以期发现这个民族在一个危机、转折的时代人们对宪制的某些充满睿智、富于启迪的思考。

一、宪政民主思想的创新

随着资本主义制度的确立，资产阶级政治思想“已从探讨国家‘应该是怎样’（应然）转变为说明现实政权‘是怎样的’（实然）以及现政权应如何运作问题。”[3]美国的改革时代正是这样一个转型的时代，宪政民主理论在这一时期完成了对自身的超越，这一超越集中体现于宪政与民主制度的均衡以及对宪政权力运行模式的思考上。

（一）宪政与民主制度的均衡

美国的民主同宪政是分不开的。美国人讲民主时，他们心目中常常产生的是宪政民主的蓝图，并将民主视为“根据成文宪法分配政治权力且权力行使者受制于法治的政体。”[4]一方面，宪政的产生直接来源于政治哲学的智慧；另一方面，宪政从总体上设计政治制度，成为成熟政治思考的凝固，对政治民主起到了规范作用。

就宪政的特征而言，美国属于典型的“自由宪政”，他强调“消极的自由”，将自由的价值看得高于民主，高于平等。这种自由主义的国家观在民主制中得以体现，使美国成为宪政保守主义的“领头羊”。[5]

宪政设计同民主政治的关系很早就引人注目。杰斐逊（Jefferson, Thomas）曾认为，定期的宪法修改是运转良好的民主制度的必要组成部分；而詹姆斯・麦迪逊(Madison, James)则主张两者之间应隔离开来以避免激烈的冲突。那么，人们究竟能够在多大程度上修正宪法呢？民主制度是宪法产生的基础，同时又是宪政设计的产物。然而，宪法的存在也正表明了人们对民主制的戒心，它限制了民主制的某些激进倾向。宪法的存在正象一个堤坝，无论它面对的是涓涓细流，还是滔滔洪水。从某种程度上看，美国的民主制度并不是一种严格意义上的民主制度，而是宪政同民主制度相互制约而形成的均衡。本文在行文中多产供次采用了宪政民主、宪制等提法，意在指明美国的民主制是一种特殊的民主制。从历史上看，它是既存宪政同时代民主要求的一个结合点；从现实来看，政治生活中存在着即使绝对的民主也无法达到的领域，民主受制于宪政。

1787年宪法并不能说是一部民主的宪法，它不但没有规定人民的普选权，而且也不是由人民中的多数批准的。[6]1787年宪法过分珍视共和、权力制约和平衡，对民主则是半心半意。[7]美国宪政民主维度的形成得力于后来的宪法修正，改革时代是美国人对宪法修正较多的一个重要时期。正是通过这些修正，美国最终形成了一种典型的宪政民主制度。

改革时代是美国宪法修正案通过较多的一个时期。这同进步运动时期净化政治、争取民主权利的要求联系在一起，成为这一时期民主政治的重要内容。对宪法的修正集中于对国家干预合理性的认可以及民主程序的创新与改革上。宪法的第十六条修正案[8]取消了宪法第一条对于国会课征直接税的限制，或多或少地反映了人民对财产的平等要求。它的重大意义在于它从宪法的角度对自由放任政策做了一定的修正，为国家干预大开方便之门。罗斯福时期，这位兼具“狮子”和“狐狸”两种品性的铁腕总统打破了总统连任不得超过两届的宪法惯例。这给美国民主添加了一条“非常条款”。那就是：在危急的情势中，民主制度可以对特别的人或特别的机构进行授权，以有效地摆脱危机。胡克（Hook, Sidney）就曾在民主的要素中特别提到这一点。[9]罗斯福还推动国会通过一系列法令，取得控制财政的权力，并且改组法院，掀起了一场“宪法革命”。

对宪政与民主的关系的争论集中体现于这一时期人们对于自由与平等之间关系的思考上。人们在不断国家干预过程中，不免要思考这样一个问题：当宪政规定的自由权利同民主的要求发生冲突时，谁能在自由权利与平等要求之间划一条令大家满意的界线呢？自由与平等这两者之间本来是相辅相成的，但它们之间也存在着矛盾，而且在某个时期会变得格外激化，从而影响民主制的运行。事实上，在何种程度上定义自由与平等，直接界定了宪政民主制度的范围。

早年托克维尔对美国进行考察时，就发现了自由与平等的矛盾，并且试图加以平衡，使其和谐、统一。到了改革时代，自由的观念同平等的理想之间的矛盾显得更为突出。大萧条期间，这一矛盾形成了一次强烈的总爆发，旧的自由秩序千疮百孔，几于崩溃。“人们能增进平等而不损害自由吗？”这个托克维尔论题成为半个世纪后美国自由立宪主义者思考问题的出发点。

杜威常将自由与平等放在一起讨论。他指出了这两者的结合在“自由放任”的自由主义学派那里是不相容的：“将自由等同于‘自由放任’的自由主义学派便声称是唯一合乎逻辑的自由主义派别，并情愿忍受任何程度的实际的社会不平等，只要它是自由行使自然权利的结果。”[10]杜威指出了这一学派的危害性，警告如果按这一“自由主义”的做法，民主必将可悲地崩溃。进步运动时期的豪富的腐败统治、大萧条时期民主制度的危机都是明显的例证。这一自由的弱点在于它以抽象的方式构思自由，“它忽略乃致排除了一个事实，即一个人实际享有的自由，取决于现存的制度格局给予其他个人的行动权力。”[11]杜威将这一崩溃的原因归结为：“将自由等同于资本主义财经制度下经济领域中不加限制的个人主义行动的最大化，这对于所有人的自由的实现是致命的，如同其对于平等的实现是致命的一样。它对于多数人的自由具有破坏性，其原因正在于它对于机会的真正平等具有破坏性。”[12]

一个民主制度就是建立在自由和平等之上的，自由和平等相容的可能性决定了民主制度的可能性。针对民主制度下这一对矛盾，杜威的解决办法是，让平等和自由始终处于一种动态之中，民主制度对这两个组成部分的动态发展进行协调。所以，“将平等与自由统一起来的民主理想承认，机会与行动事实上的、具体的自由，取决于政治与经济条件的平等，在此条件下，个人独自享有事实上的而不是某种抽象的形而上学意义上的自由。”[13]杜威选择了平等基础上的自由。在他那里，自由取决于、并建筑于平等之上，而不是自由是一切，为了自由不惜牺牲平等。

这一时期，人们抛弃传统的自由观念，却并没有走向其绝对的对立面，而是调和了自由与平等之间的关系。这种新自由主义在革种程度上受到了社会主义政党的影响。约翰・杰温斯波将新自由主义的出现归结为对社会主义政党出现后的反映，这正说明了这一影响。[14]

回顾平等要求与自由权利之间的此消彼长，我们发现，成熟的宪政民主实际上是各种对立要素之间相互影响、相互融合的发展结果。强调社会整体进步、主张国家干预、呼吁积极自由等一系列主张都出于一个最原初的目标：通过国家干预达成社会公平。这种干预的界线构成了宪政民主制的范围。然而，这一范围就象一个永远解不开的迷，人们依旧在不断的关注中不断地倾注思考。对结果的思索和思索的结果一次次地轮回，至今仍魅力无穷。

（二）权力运行模式的创新

人民主权、宪政事业、分权与制衡，这些都是近代以来资产阶级革命的伟大成就。美国资产阶级革命的胜利后，以宪法的形式确立起了以三权分立为核心的宪政民主。这一制度在较长的历史时间内表现出了惊人的稳定性。然而，分权与制衡无论如何也只是一个低水平上的稳定，随着国家职能的复杂化，它表现出了令人沮丧的局限性。在美国，早在改革时代之前就表现得极为明显。围绕着这一宪政的核心问题，改革时代的政治思想家们展开了激烈的争论，正是在这些争论中，人们找到了宪政民主理论创新的源泉。

主张权力既分立，又联合，强调权力运行的和谐成为这一时期人们的共识。这一时期宪法的批评者急剧增多。他们猛烈地攻击宪法的某些弊端，对宪政的发展有着重要的影响。克罗利批评美国宪法中分权制度缺乏协调。[15]比尔德在《美国宪法的经济观》一书中将美国宪法视为经济利益集团利益争夺的产物；古德诺(Goodnow, Frank Johnson)在《政治与行政》一书中对宪法也极为不敬，斥之为无意义的形式主义。威尔逊(Wilson，Thomas Woodrow) 将这一时代称为“自由的、坦率的、不受限制的宪法批评时代。”[16]在《国会政体》一书中，他认为当时政府的真正形式是“国会至上”，[17]否认三权分立与制衡的真实存在。这些对宪法的批评成为宪政民主思想中最有意义的一部分，最终推动了宪制的创新与发展。

在对权力运行模式的设计中，“政治与行政两分论”脱颖而出，产生了重要的影响。继威尔逊之后，古德诺再一次对政治与行政加以区分，最终形成了政治与行政两分论的思想。政治与行政两分论是继三权分立之后对宪制下权力运行模式的另一个影响较大的学说，这种“两权分立”一方面将权力分为政治与行政；另一方面，还主张两种权力运行的协调。

威尔逊反对政治与行政两种权力分开行使，正象他反对三权分立那样。威尔逊试图寻找一种制度，他忧心忡忡却又雄心勃勃。他写道：“为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排；通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任，必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致现任模糊的最佳责任分担方式。”[18]

事实上，古德诺对政治与行政所作的划分是要实现政治与行政功能行使的协同。这源于威尔逊理想主义的天才想法：政府既要有“自由精神”又要有“非常熟练的实践能力”，[19]这并不象既要黄油又要大炮那样困难。这种协同思想成为政治行政两分论的精髓：为了求得有效的行政管理，就必须将政治与行政分开，使政治功能有限度地控制行政功能；为了保证自由的实现，“表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。”[20]“民治政府”的安全系于两点：

⑴ “必须对法律总的执行进行控制；”

⑵ “并承认必须有一部分行政工作是政治所不应干预的。”[21]

政治与行政两分论试图使政治统治和行政管理两种功能得到区分，从而为两种活动遵循不同的活动方式奠定了基础。但这种理论并没有认识到政治管理与行政管理的不同所在，这种混乱的局面，直到后来才得到澄清。

主张政治与行政分开，出于一种目的，那就是“行政权”的行使和“政治权”的行使应遵守不同的规则。行政事务同政治事务不一样，有着自身的特点。随着行政事务的增多，行政效率甚至成为行政管理的灵魂。因此，如果要面对千变万化的事务做出迅速反映，行政领域内某种程度的集权是不可或缺的。

威尔逊在《国会政体》一书中对美国的议会制政府和官僚制的行政模式进行研究，指出了美国政治体制弊病的根源在于“权力分散”、“职能重叠”。他认为“权力越分散，就越不负责任。”他宣扬政府活动的“适当的终极权威”，[22]并认为真正起作用的原则是：“简单的方法，单一的无限权力和明确的责任之类的事物。”[23]

行政的各种功能同政治之间的关系是不一样的。