周淑真 袁野：美国政党政治与政府关门危机的关系

【内容提要】美国三权分立的宪政体制、总统制的两党制以及松散的政党组织体制，造成了鲜明区别于其他西方国家的政府与国会由政党统合起来的政党政治模式。独特的政党政治现象、“茶党”“绑架”共和党是此次政府关门的制度原因之一。通过对其利弊得失的分析，我们可以更深刻认识和了解美国政党政治的运行逻辑。

【关 键 词】政府关门/预算制度/宪政体制/政党政治

2013年10月1日至17日，因国会未能通过新财政年度临时拨款预算案，美国联邦政府非核心部门被迫关门。起因是控制众议院的共和党与控制参议院的民主党就总统奥巴马的医疗改革计划互不让步，众议院三次不同版本的临时拨款议案，都与阻挠奥巴马医改实施的内容相捆绑，均未得到参议院通过。联邦政府遂于2014财年开始的第一天10月1日起部分关闭。最终，经过16天的反复博弈，美国国会两院通过了2014财年政府预算与调高公共债务上限的一揽子解决方案，政府关门告一段落。政府关门是美国独特的政治现象，它是与美国宪政体制的运行逻辑、总统与国会权力相互制衡以及两党政治运作相互作用的结果，涉及政府预算制度、总统与国会的宪政安排、政党政治与政治制度关系、相关方面在危机中的行为等诸多领域，更因其对美国民众和世界的广泛影响而受到媒体及学界的重视。本文试图以此次美国政府关门为例，透过政治现象分析其背后的制度原因，揭示美国政治运作模式的内在逻辑及其走向。

一、美国预算制度对政府关门的影响

美国政府关门首先是其预算制度所决定的。美国宪法第一条第九款明确规定：“除依照法律规定的拨款外，不得从国库中提出任何款项，一切公款的收支报告和账目应定期公布。”[1]在19世纪，行政部门曾利用各种手段摆脱法律对拨款的约束，超额开支，侵犯了国会的财政权力，从而催生了1870年《反超支法》(Anti-Deficiency Act)。该法案规定：“任何政府部门在任何一个财政年度里的任何超出国会拨款的开支，或以任何合约形式在将来超出国会拨款的支出，都是非法的。”①

1921年通过的《预算和会计法案》(The Budget and Accounting Act of 1921)开创了联邦预算的现代时期。该法案要求总统为整个政府向立法机构递交一份行政预算，并增加一个预算局以帮助总统编制预算，同时成立审计署来监督行政部门。1974年通过的《预算和截留控制法案》(Budget and Impoundment Control Act)规定，全权预算支出(Discretionary Spending)必须通过相应的年度政府算出预算案(Appropriation Bill)的支持方能生效。每年10月1日为美国财政年度开始之日，总统与国会必须在此期限前达成共识。如果常规拨款一直难产，各部门也可以通过持续性决议案来维持，或是不间断地通过若干个临时持续决议，以使各部门能够用与前一年度款额相等的钱，继续做一直在做的任何事情。1981年，时任司法部长的本杰明・希弗莱蒂对《反超支法》进行诠释，要求当资金缺口出现时，关闭受影响的机构。因此，当全年和临时拨款法案均未达成时，政府关门是必然的后果[2]。实际上在1978至1996年间，国会从未在10月1日前通过一份完整的预算案[3]。在1998到2007财年里，国会通过了70多个持续决议，使政府维持日常工作。而这一次的政府关门，正是持续性决议案未能通过造成的。

美国预算制度及其过程，具有集中立法与分散的局部决策相结合的特征，这区别于其他任何西方国家。它设置了预算、授权、拨款和税收四个委员会，无论是常规拨款、持续性决议案还是临时持续决议，其在每个委员会中都必须争取多数才能在各委员会相继通过。而委员会程序只是庞大复杂的预算程序中的一部分，预算程序还包括国会参众两院的讨论、两院联席会议商讨以及国会投票表决。预算制度的分割强化了部分与整体的对立，加深了各党派各方面的分歧，激励各党派各方面争取地区利益和经济利益的行为，为预算的通过设置了障碍；同时也使改革变得困难，若进行改革必须面对来自各方的反击，要不停地在每一个问题上过招，一次又一次地进行争斗[4-1]。奥巴马所推进的医疗改革计划，就是遇到这些制度阻碍的典型案例。美国的预算制度把导致政府关门作为选项之一，这是我们在研究这一问题时应注意的。

二、政府关门的宪政原因：国会与总统相互制衡

美国的建国之父们在立宪时有意创造了可以使政府关门的条件。美国宪法为总统与国会规定了不同的选区、长短不同的任期、不同的选举方式和不同的职责。二者拥有各自法定的权限，为了保护自己的权力，行政权和立法权两个方面往往相互牵制。

一方面，美国总统作为最高行政首脑、国家元首和三军总司令，是唯一由全国直接选举与间接选举相结合产生的官员，可以声称自己能比国会领导人更好地代表全国人民的利益。他拥有宪法所赋予的否决权，当总统行使否决权后，国会不得不通过新的法案以满足其要求。行政权力在现代的扩大更是使得政府在与国会的交战中总是占有优势[4-2]。

另一方面，国会议员将自己摆在政治压迫防波堤的位置上，他们的主要武器是掌握“钱袋权力(The Power of the Purse)”。国会握有每年一度向联邦机构拨款的权力，这一权力实际上反过来加强了联邦机构官员对国会的依赖。国会的目标和行动逻辑是：制定良好的政策，通过议员个人权力的行使保持强大的国会，取悦和影响选民。但在国会内部，参众两院的代表方式不同、议员的任期不同、面临的政治议题有时也不尽相同。参议院由50个州每州选举两名参议员构成；众议院的议员按各州的人口比例选举产生。两个机构的领导和成员之间几乎没有什么依赖关系，互不接受另一机构的领导，因此它们往往支持不同的政策。

美国宪法明确规定实行三权分立。立法机构和行政机构相互独立，这意味着它们彼此可能会在相当长的一段时间内保持较大的意见分歧。总统制与议会制不同，议会制下执政党的领袖出任政府行政首脑，议会与政府经常保持相对的一致性。而在总统制中，总统选举必须在一个既定规律的周期内按规定的时间进行。一旦议会与总统出现分歧和矛盾，这一体制无法立即通过新的选举来征询公众的意见，而只有等到总统的这届任职期满，分歧才能得以消解。国会和总统的分歧会使政府工作陷入持续的僵局[5-1]。

国会与总统之间的斗争打开了冲突的大门，而长期分裂的政府和疲软的经济表现则让这扇大门长期敞开。政党政治的介入更对行政与立法的制衡产生了相当的冲击。在美国，“如果总统职位和国会的多数派分别操纵于不同政党之手，则正式的权力划分将由于政党对立所加添的另一层划分而强化起来”。“权力分立的程度，取决于政党制度的成分多于取决于宪法条文规定的成分”[6-1]。国两大政党的对立在某种条件下比宪法规定的权力分立产生的后果更为严重。就2013年的政府关门来讲，更为深层次的原因在政党政治方面。

三、政党制度对美国政治体制运行的影响

从政党政治领域观察，在西方国家中，美国的两党制与总统制结合，呈现独特的政党政治现象。首先，美国的两大政党执政或在野，是由其推出的总统候选人是否当选为总统所决定的，与其在国会中所占席位的多少没有关系；其次，美国宪法条文所明确规定的三权分立和互相制衡，使得执政党与在野党在施政过程中责任不清、界限不明，难以出现如英国议会制两党制下的责任政府和责任政党政治；再次，美国是唯一以柔性政党为主而缺乏强有力的政党组织的国家，美国政党的组织方式、运行机制等方面迥异于其他西方国家。这些特性的总和使得美国在政党政治方面成为西方国家中的一个特例。

美国的政党政治无论从历史还是从实践中看都是十分特别的。乔治・华盛顿在其告别演说中谴责政党并告诫国人不要结党，但就是在华盛顿的内阁里形成了以汉密尔顿为首的联邦党人和以杰斐逊为首的反联邦党人。两党轮流执政的态势19世纪50年代已在美国出现，早于世界任何其他国家，也早于英国20多年[5-2]。美国政党政治与分权的、联邦制的宪政体制互为表里，美国政党组织体制和运行机制深受宪政体制的影响，而美国宪政体制的顺利运行也得益于组织松弛、纪律不严格的政党组织特性的配合[7]。如果美国的政党像英国政党那样权力集中和层级分明的话，这样的权力划分则足以令政治制度处于瘫痪的地步[6-1]。

政党的内部结构对政治权力分散或集中的程度具有决定性作用[6-2]。美国作为地方分权的联邦国家，政党的组织方式是独一无二的。两大政党都是先有州的组织，其工作重心在州，各自形成政治上独立自主的权力中心，然后才由各州组织全国性的松散联合。因此，无论是早期的联邦党、民主共和党，还是今日的民主党与共和党，都缺乏有凝聚力的全国性组织。两大政党在联邦除了一个主持选务的全国委员会外并无其他党务机构。美国政党既无自上而下的组织体系，也缺乏长期固定的政党领袖，其组织结构是一个各层都可以自行其是的“多层蛋糕”，而不像一个“金字塔”[8]。全国性的领袖因无太大实权，被称为“橱窗里的饰品”。两大党在中央没有统率全党的组织机构，不能对地方组织发号施令，地方组织也没有向中央请示的习惯和纪律约束。中央与地方互相支持只是道义责任。就政党对其议员的实际控制来看，国会两院的议会党团一般无法有效控制同党议员。国会议员因较少受到党的机制性约束，很少有集体性呼吁的情况发生。只有在选举期间议员们暂时回到本党中去，结束后又自行其[9-1]是。

美国这一独特的政党体制造成了独特的政治现象：虽然总统是其所属政党的政策主要决定人，施政计划被视同为党纲，但国会中的党组织并不隶属于总统，是否赞同总统计划完全由自己决定。白宫可能与国会的同党籍议员占多数的一院联合起来，制衡另一院，也可能出现一党内部各派互相对立和冲突压倒政党内部团结的局面。1977年至1979年，虽然民主党同时控制了参众两院和总统职位，但围绕着人流医疗补助的争议，联邦政府竟5次关门。

不仅总统难以领导本党，国会中的政党领袖对全党意见的统一很多时候也要求助于道义。由于议员由各州直接选出，议员在面对党的压力和选民期望之间的矛盾时，往往顺从选民，以选民的意见为意见，这主要出于赢得选票继续连任的考虑。同欧洲议会体制相比，美国立法机构的选举和行为同党的中央几乎没有关系[10]。美国国会的“政党投票(当一个党90%以上的成员在投票中展示出来与90%反对党议员的对立，才真正构成所谓的政党投票)”是一种罕见的现象，跨党投票现象并不奇怪[9-2]。

无论是多数党还是少数党，美国政党在国会中的领导方式都迥异于英国政党。在英国议会，遇到重要议题和重大政策出台时，执政党和反对党往往形成鲜明的壁垒；而在美国，政党提名的议员候选人当选后不一定在国会中坚持党的政策，国会里与总统同属一党的议员，并非像英国议会多数党支持首相那样支持总统。美国国会两院政党领袖不能以纪律要求议员顺从，同时，历来的反集中与分权化趋势加重了两党领袖集中领导的困难。但在一般情况下，只要议员们未面临与选区利益明显冲突的抉择，他们中大多数能遵从本党的意见。所以，党籍仍是判断投票倾向的最好指标之一[9-3]。

美国人自认为其在意识形态方面不存在分歧，也没有深刻的分裂将社会分成互不妥协的集团。