房宁等：菲律宾：一座政治博物馆――对菲律宾民主政治的实地观察

【原编者按】2010年的香港游客菲律宾绑架事件给中国大众留下了极其深刻的菲律宾印象：嚣张的暴徒、低效的特警、闪躲的政府……菲律宾何以走到今日？为什么民主选举没有将菲律宾改造成优良政体？如何保证政治转型能够两翼齐飞，既能保证政治正当性，又能维持高效治理？作者认为，理解社会结构与民主选举之间的复杂关系是我们观游菲律宾这座政治博物馆的入馆手册。

菲律宾是美国的小儿子――伊梅尔达・马科斯夫人

政治是生意，生意是政治――格雷戈里奥・霍纳桑参议员

每一位菲律宾官员都有一把可以打开他的钥匙――知名华商李雯生

菲律宾民主在救赎它自己――菲律宾大学良政中心主任Evi-ta Jimenez博士

2013年1月，中国社会科学院政治发展比较研究课题组赴菲律宾调研。在菲律宾的日子里，我们每天都在兴奋和欣喜中度过，每天都有意想不到的发现和收获，菲律宾调研的日子是充实和难忘的。然而，菲律宾的调研也带给了我们沉重，巨大的社会鸿沟、复杂的社会结构、层出不穷的社会问题，菲律宾在现代化道路上走得艰难曲折。对于我们的研究工作来说，现场调研是必不可少的环节，但现场调研的时间总是有限的，浮光掠影，形形色色。从菲律宾回来，静下心来仔细想想，菲律宾的调研留给我们最深刻印象的，当数上面这四句话，堪称菲律宾政治的四句箴言。

现场找感觉，案头出文章。菲律宾的调研报告就从这让人最有感觉的四句话开始。

曲折漫长的殖民地历史

菲律宾人天性开朗浪漫，能歌善舞，看上去无忧无虑。凡是去过菲律宾的人恐怕都会留下这样的印象。走在马尼拉，高档商业区里款款而行西装革履的高管、白领，早高峰挤在满街飞奔低矮花哨的“吉普尼”的上班族，成群结队等在招工站前衣衫褴褛的打工族，睡在河边、树下的无家可归的流浪者，菲律宾是五颜六色的、五花八门的，但即使是在无家可归者的脸上，你甚至看不到失望、抱怨、不满的情绪。人人似乎都是各得其所。离开马尼拉前一天的晚上，东道主热情地邀请我们到一家非常地道的菲律宾餐厅就餐。席间一支人员不断轮换的乐队欢快地唱歌跳舞，为宾客助兴。我们原以为是专业演员，他们的表演实在是太棒了，但一问才知他们都是餐厅里的工作人员，有厨师、跑堂，还有保安。快乐的厨师一有空就从厨房出来唱上一首。

但是，了解菲律宾的人都知道，在菲律宾人民一副乐天的外表后面有着太多的愁苦、忧思和迷惘，这片富饶美丽的岛屿经历过太多的入侵和霸占。

1521年3月17日，葡萄牙航海家麦哲伦率领一支西班牙舰队环球航行在萨马岛莱特湾口登上了菲律宾的土地。这一天是世界航海史上重要时刻，同时也揭开了长达400多年的菲律宾殖民地黑暗历史的序幕。

西班牙殖民者到来之前，菲律宾还没有形成统一国家。当时菲律宾群岛上的居民大多生活在一个个独立的名曰“巴朗盖”的“村国”里。每个巴朗盖由一位“大督”统治。西班牙统治时代以前的菲律宾就是一个由许多巴朗盖组成的联邦。在西班牙统治下，菲律宾是“二等殖民地”，地位极其低下，西班牙通过远在美洲殖民地墨西哥的“副王”来统治菲律宾。西班牙人利用菲律宾千岛之国分散的地理特点，实行了分而治之的统治策略，同时将天主教输入菲律宾，软化菲律宾人的反抗。从此，拉丁文化的散漫、乐观的基因注入了菲律宾人的血液。

19世纪末，美国与西班牙爆发战争，大大削弱了西班牙的国力。1898年美西战争接近尾声时，美国以“保护菲律宾”和“支持菲律宾民族独立”为借口向马尼拉进军。统治菲律宾300多年的西班牙人被美国军队赶走了，美国人很快变成了新的殖民者。1899年2月，反抗美国入侵的菲律宾独立战争爆发，3年后被美国全面镇压，菲律宾沦为美国殖民地。

菲律宾沦为美属殖民地的时间是西班牙统治时代的十分之一。但这20世纪初40年的美国殖民地经历给菲律宾打下更甚于西班牙300年统治的烙印。美国对菲律宾实行所谓“开明”统治和系统的文化灌输。美国名义上对其治下的菲律宾实行“自治训练”，在派驻总督和任命政府的同时，成立菲律宾民选的“菲律宾会议”，粉饰自治，驯化民众。西班牙人在菲律宾300年，天主教已根深蒂固。美国人则从语言做起，用30多年改造了菲律宾上层社会的语言系统，让菲律宾的精英们用英语思考和交流。

第二次世界大战当中，菲律宾被日本占领，第三次沦为殖民地。菲律宾又经历了3年多血与火的蹂躏和掠夺。

400年的殖民地生涯孕育了菲律宾民族，这是一部什么样的民族成长史？这是一种怎样的生存经历？只有菲律宾人最清楚。在我们看来，菲律宾民族性格中那种满不在乎的洒脱、起伏跌宕的情绪，面临压力时桀骜不驯的气派，也许是400年压迫史的遗产吧。菲律宾近代反抗西班牙统治的民族英雄何塞・黎刹（Jose Rizal），曾用他著名的启蒙作品《社会毒瘤》和《贪婪的统治》鞭挞西班牙人贪婪统治，强烈地表达菲律宾人被紧紧压迫于内心的反抗精神和民族自豪感。

当年黎刹用激情澎湃的诗篇表达菲律宾人不屈的心。当我们见到伊梅尔达・马科斯夫人的时候，这位当代菲律宾伟大女性身上透露出的第一个信息也是强烈的民族情怀。年逾八旬的马科斯夫人一袭从年轻时穿起的标志性的蝴蝶裙装，依然高挽着她那早为世人熟悉的发髻，她站在屋子的中央大声地抨击美国，为菲律宾鸣不平。与菲律宾民族的精英们强烈的民族主义形成鲜明对照的是，菲律宾的现行制度却是那么的没有创意、没有丝毫生气地对美国制度照搬照抄。

拷贝美国宪政体制

如果说，世界上有哪个国家的政治制度，主要宪政体制即宪法、法律和机构，与美国最为相像，菲律宾应是当仁不让。菲律宾的宪政体制堪称美国政治制度的“模仿秀”。

2013年1月13日下午，我们的访问团抵达马尼拉国际机场，原本约定拜访的菲律宾副总统杰乔马・比奈（Jejomar Binay）阁下因临时出访改变了日程，经协调副总统阁下决定在机场贵宾厅会见我们。副总统阁下是一位短小精悍的马来人，人在严肃中透出些许和蔼，虽然因时间关系只是礼节性的会面，但他十分周到客气，一副职业政治家的气质和做派。事后，我们了解到原来菲律宾的政治制度中效仿美国总统制，比美国还美国，是原汁原味的1800年的美国总统制，总统、副总统分别竞选。杰乔马・比奈副总统与现任阿基诺三世总统分属两个党派，时常相互拆台。更有意思的是菲律宾独立纪念日居然是选择美国独立日的同一天――7月4日。直到1962年才改为选择的6月12日。

第二次世界大战结束后，在美国的操办下，菲律宾独立建国，全面继承了美国殖民时期的政治遗产。菲律宾建国并非菲律宾人自己宣布，而是在1946年7月4日，美国国庆日这一天，由美国宣布菲律宾独立，成立共和国，史称第三共和国。故国庆日与美国相同。菲律宾“第三共和国”的宪法基本沿袭美国殖民统治时期的1935年自治宪法，成为一部充分效仿美国宪法原则的美国宪法“海外版”。

根据宪法，菲律宾仿效美国的三权分立国家政体形式，建立了美式的立法、行政和司法体制以及政党体制和选举制度。其立法体制仿照美国实行两院制，参议院有24名议员，由全国选民投票选出，众议院有250名众议员，其中200名由各地区选民投票选出，25名经比例代表制产生，25名由总统直接任命。这一点是菲律宾立法体制中自己的特色。菲律宾的行政体制效仿美国实行总统制和内阁制。宪法规定行政权属于总统，总统、副总统和内阁组成菲律宾共和国中央政府。总统提名委任各部部长组成内阁。为了强调政权的民主性，现行宪法规定总统只任一届，一届6年。但副总统却可以连任一次。菲律宾司法体制效法美国建立最高法院，又称大理院，由1名首席法官和14名陪审法官组成。菲律宾最高法院和中级法院的法官不经选举产生，先由司法与律师理事会按三比一比例向总统推荐，总统最后从中挑选一人加以任命。

菲律宾的政党体制也曾极力效仿美国。菲律宾本是千岛之国，地理分散、隔绝，民族多元、宗教多元，经济发展水平差异很大。按照亚洲其他国家的规律，如地理、文化、民族、宗教特征十分接近和相似的印度尼西亚，在政治转向多元民主体制后，形成相当分散的多党制。而只有在韩国以及我国台湾这些社会分化为两大板块，利益集团明显分化为两大对立阵营，形成平行的社会利益结构的社会环境中，才有可能形成比较稳定的两党制。但菲律宾在独立后的1946年到1972年的26年间，居然在美国的影响和介入下形成了自由党和国民党轮流执政的政治格局，形成了两党制的政党体制。在此期间，美国人曾把菲律宾称为“东方的民主橱窗”。

菲律宾不仅在政治体系的宪政体制层面照搬美国制度，在社会领域也按照西方的理论建构菲律宾的社会模式。按照西方主流的现代化理论，市场经济、民主政治的发展一定会带来国家与社会的分离，“社会”成为国家的对立物和制约者，“社会”的发展则会进一步带来民主的巩固。按照这样的理念，菲律宾大力推进“社会”发展，即扶助、推动建立和发展大量的非政治组织（NGO）。如果以非政府组织作为衡量“社会”发育的程度，菲律宾可当之无愧地成为一个“东方的民主橱窗”。从数量上看，菲律宾拥有占亚洲第三位的非政府组织，到上世纪90年代中期，菲律宾拥有各类非政府组织多达7万多个，宗教组织、行业协会、福利团体、中介机构、学术团体、议题导向型游说集团等等应有尽有，遍及社会各个领域，其中以农村开发、人权、妇女权利、都市贫困和卫生健康等五大领域最为集中。

菲律宾的大城市，如首都马尼拉，聚居着大量中产阶级。如果仅从菲律宾中产阶级的数量、生活方式看，菲律宾与亚洲其他国家相比应算得上是一个中等发达的新兴工业化国家了。在马尼拉调研的时候，一个周六的早晨，我们在菲律宾国家纪念馆附近，竟然遇到曾在美国首都华盛顿林肯纪念堂附近和英国伦敦泰晤士河畔见过的晨跑大军。不应忘记菲律宾是个热带国家，当看到这一幕时确实感到相当诧异和震撼。城市中产阶级的晨跑是“后现代”社会最显著的标签之一。我们在东南亚其他国家，包括泰国、印度尼西亚，甚至新加坡，都没有看到过如此热衷于健身的城市中产阶级。仅从晨跑这一社会现象看，菲律宾在东南亚非常时尚，绝对够得上“后现代”。

家族政治盛行

在美国式的宪政体制下面菲律宾实际政治情况如何呢？菲律宾的政治权力由谁执掌，为谁服务？事实是菲律宾政治权力结构和政治实际运行与宪政体制大相径庭，构成了一幅十分独特怪异的图景。

菲律宾试图模仿美国建立起它所信奉和崇拜的最现代的民主体制，而菲律宾的现实政治就完全是另外一副样子了，与其说是现代，不如说更像中世纪。在城市中，政治与市政为大家族所控制和分享。在乡村，一切要由拥有私人武装的封建领主、实力派说了算。在马尼拉，我们拜访了著名政治家、有马尼拉英雄之称的林亚菲洛市长。当我们问道，马尼拉有没有家族政治的时候，林亚菲洛市长一口否定，我们听之一怔，因为尽人皆知马尼拉有声名显赫的“十大家族”。看我们不解，林亚菲洛市长顿了顿，从容不迫地说，马尼拉确实没有，