宋雄伟：英国地方政府治理：中央集权主义的分析视角

摘要：20世纪70年代以来，英国地方政府治理模式发生了翻天覆地的变化。地方政府治理的格局呈现了“多样化、民主化、合作化”的特点。但是，中央政府与地方政府始终处于“非均衡”的博弈状态。2011年英国联合政府推出“地方主义法案”，旨在进一步推动权力下放到地方政府，转向“地方政府自治”的模式，然而却事与愿违。本文通过分析地方政府的治理实践，指出真正阻碍英国实现地方自治的原因仍是传统的“中央集权主义”。

[关键词]：地方政府，治理，中央集权主义

如果从“政治分权”的视角观察英国地方政府的角色和功能，可以概括为，拥有直接或间接选举产生的议会、法律意义上的自治权，掌握并享有部分税收权力，以及受到地方纷繁复杂的政党活动和利益集团对政策制定和执行的影响。很多学者已经从政治分权的角度分析和认识英国地方政府的治理方式，并将其定性为具有“多样化、合作性和民主化”的特点和发展趋势。

然而，“政治分权”的视角忽视了从权力运行制度和文化的动态角度――即“西敏斯特模型”1（强调中央政府的控制力）的影响――研究英国地方政府的治理方式。正如英国学者威尔逊和盖姆所言：“在英国这个同质性的社会里，中央政府有权分配公共财政资金和基金，地方政府能得到什么，完全由中央政府决定”2。本文从分析20世纪70年代以来英国地方政府的变迁为视角，指出中央政府所推动的“分权”式自治改革，总是受到英国传统“西敏斯特模型”的制约，产生了“名”为“推动地方自治”，“实”为“中央集权主义”的改革困境。

一、从“碎片化治理”到“合作治理”的变革之道

英国是一个单一制国家，根据1888年和1894年的地方政府条例以及1899年的伦敦政府条例构建起了英国地方政府基本框架。地方政府包括郡（郡级市，大伦敦郡议会）、自治市镇（城市以及农村区议会）、及教区或社区议会的三个层级。

威尔逊和盖姆给出了关于地方政府的一个基本定义：“地理区域上和政治上的分权形式，直接选举产生的议会，政府由议会产生并服从于议会，拥有部分的自治权，提供广泛的、各种各样的服务，通过各种直接和间接的手段，由地方税收来提供部分资金支持”3。

地方政府主要负责执行中央政府所要求的事务，特别是提供地方居民所需要的基本公共服务。议会能够通过制定或否决包括地方议会在内的所有法律提案。地方政府隶属于中央政府，立法是中央政府控制和监督地方政府最为直接的工具，中央政府可以使用议会立法权来创建、废除、重塑和修订地方政府的权力；其次，中央政府部门给地方政府发布通告，对其如何履行多种多样的职责进行建议和指导；当地方政府与中央政府发生冲突时，将通过司法审查在法院解决。然而，从20世纪70年代的改革开始，英国地方政府治理经历了如同“过山车”般的变化。地方政府角色、治理结构、职能定位、权力流程、以及区域划分都发生了巨大地变化。

（一）“碎片化”治理模式

战后英国在“贝弗里其报告”的基础上形成了“共识政治”，开始建立一套从摇篮到坟墓的福利体系。同时，在凯恩斯主义的影响下，政府全能主义指导着社会中的资源分配，导致政府财政赤字不断扩大，服务供给效率低下，官僚文化盛行。地方政府是地方治理结构中唯一掌握财政资源，负责提供社会福利的执行者。地方政府是地方行政的唯一主体，是支出公共财政的唯一主体。

在此背景下，地方政府对中央政府的关系完全是从属的。学者威尔逊和盖姆把这种中央和地方政府的关系用“代理”模型（Agency Model）加以解释。20世纪70年代末，英国工党和保守党已充分认识到“共识政治”下的英国病，否定凯恩斯主义所强调的经济增长方式。特别是1979年撒切尔赢得大选后对地方政府治理结构开始大刀阔斧的改革，根本上改变了传统地方政府的角色和职能，进入了“碎片化”的地方治理结构模式(Fragmented Governance)。

受哈耶克、弗里德曼等新右派思想家的影响，撒切尔遵循“缩小政府边界、限制政府权力”的思路开始重新调整政府、市场与社会的边界。其中著名的改革运动包括“雷纳评审”，“下节计划”和“财政管理革新”等方式改善政府管理，提升公共服务质量，改变单调刻板的公务员文化。在这种背景之下，地方政府的治理结构开始走向“碎片化”的治理格局。在中央与地方的关系上，随着传统的封闭体系合法性的丧失，地方政府不再被中央政府看作“合作者”，而是一个“敌对者”。

首先，地方政府财政权力受到极大限制。撒切尔政府上台后推动了一系列改革措施大规模削减政府公共福利开支，限制地方政府开支。通过颁布1980年的《地方政府、规划和土地法》和1982年的《地方政府财政法》减少中央政府对地方政府的补贴，保持在地方收入的40%以下；限制地方的征税税额，通过1984年《税收法》取消地方政府征收追加税收的权力。其次，引入强制性竞标制度（CCT），将市场机制引入地方公共服务供给中，地方政府需要参与到与其他私有机构和社会组织等机构共同竞标，比如垃圾收集、街道清扫、学校和提供福利、交通工具维护、运动和娱乐设施维护等，来获得提供公共服务的机会。

再次，实行决策与执行相分离的执行机构改革。1988年，在撒切尔夫人支持下，罗宾爵士推出了《改善政府管理--下一节计划》报告，建议分解政府各部门，设立不同种类执行机构，政府传统的职能由不同种类的“非政府公共部门”机构分担，特别是履行提供公共服务的职能，实现政府的具体政策目标。执行机构所涉及的领域包括：国防、社会保障、卫生监管、环境、农业（渔业）、交通、移民、犯罪、知识产权、土地注册、建筑标准以及商业监管等方面。以上领域中的执行机构大部分集中于提供各个领域的公共服务，少部分执行机构从事研究和监管活动。

“碎片化”的治理结构表现在地方政府与私有机构、社会组织，以及其他一些非公共部门机构共同成为参与地方事务的一员，众多地方公共服务供给已变为一种“多元化的网络”供给模式；其次，中央政府直接控制的大量“执行机构”产生，其直接或间接取代了地方政府治理责任传统上所具有职能和提供的服务，并造成不同执行机构间程序的冲突；同时导致接受公共服务的地方公民不得不面对复杂程度极高的公共服务提供；再次，大量非政府组织活跃在地方治理格局当中，承担着原来由地方政府提供的服务。地方治理结构已由“地方政府”作为法定民选机构承担治理责任的地方事务领导者，转变为“地方政府”受制于中央政府派出机构、私有化机构和第三方机构合作制约的参与者。

（二）“合作治理”的变革之道

20世纪90年代末，工党政府以“第三条道路”为指导理念，以“民主化民主”、“复兴公民社会”、“建设投资型国家”为核心开始调整政府和社会的关系。

新工党政府在地方政府治理上试图建立一种新型的“合作伙伴”关系，试图通过制度化的“合作治理”方式解决保守党执政期间积累的改革与社会问题，例如社会排斥问题，日益突出的部门主义、政府空心化、以及公共服务供给碎片化的问题。

“合作治理”试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学，重塑政府结构，强调合作与协调的责任体系和激励机制，最终目的在于提升政府效能，满足社会公众需求。“合作治理”的地方治理改革着力构建中央与地方、地方横向合作或纵向合作的协同政府；加强地方居民对地方政府的民主监督；推动公共部门与社会组织、私有机构之间的合作；提倡以最佳价值模式代替强制性竞标制度。

首先，着手加强中央政府“权力核心”的地位，从顶层设计上全面把握和推动中央和地方关系的改革。1997年布莱尔执政后，进一步制度化首相的权力，以确保“合作治理”的推进不会受到政府部门主义的阻滞。内阁中设立了直接对首相负责的机构，包括公共服务改革办公室、首相执行中心和未来策略中心等。例如，2001年，政府创立首相执行中心，目标是保证政府提供优质、有效的公共服务，并向首相直接汇报与负责。此中心最主要的功能是监控和汇报首相优先考虑的政策落实情况。该中心把政策落实与中央政府直接挂钩，从而保证政策能够执行顺畅。中央政府还发展以特别顾问和特别机构为基础，直接引导各个政府部门的能力，并利用这两种特殊设置来监督政策落实状况。在中央政府层面，政策越来越多的由特别顾问参与讨论与制定。此外，英国政府还创造了一系列的特别机构，目的是为跨越部门界线，提供政策咨询建议，更重要的是通过这些机构增强中央的控制力。

其次，运用“合作式”的财政预算制度和绩效目标体系，克服地方治理机构的“碎片化”状态。1998年，在“综合开支审查”的指导下，财政部与其它政府部门之间建立起“公共服务协议”的绩效目标体系，主要包括可以量化的，以效率和效益为标准的绩效目标体系。这是英国政府有史以来第一个全面、系统地针对政府各个部门所制定的目标体系的财政预算方案。“公共服务协议”关注政策结果，以及政策能否达成绩效目标，目标通常具有时效性的特点。对于地方政府，及其合作伙伴，则使用“地方区域协议”（Local Area Agreements）绩效目标体系，将地方服务提供者整合起来进行监督管理。

再次，强调地方“合作式”的公共服务供给，重视第三部门的力量。在面对犯罪、失学、社会排除、贫困、就业、社区建设等一系列综合复杂性社会问题时，“合作治理“打破了传统的思维方式，以协同、合作的方式解决社会问题，提供公共服务。第一、“合作式”治理更新了问题意识的观念，认识到任何一个单方面的政策和措施都不能完全解决某一社会问题，必须采取多方位、多角度整体合作的方式来解决问题4。第二、注重多方参与并合理运用社会组织。合作政府的目的之一，是建立合作社会。政府在制定政策中，充分考虑如何运用社会力量解决社会问题。合作社会是指以社会需求为导向，由政府推动，鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供社会服务，形成以政府为主导，各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。第三、鼓励公民参与。英国政府通过各种方式为公众提供参与公共服务决策的机会。2000年，英国政府成立了数量众多的“公民咨询团体”。大约有114个地方政府创建了“地方政府咨询团”。在地方层面，英国政府也启动了许多公民参与的活动。社会服务监督处明确把咨询作为整体性政府的一个关键部分。

最后，加强地方治理民主化建设。面对地方公民投票率低、传统委员会制效率低的困境，工党政府试图通过加强地方治理的民主化来激活基层民主活力，推动公民参与地方治理，改革地方政府的产生方式。为了提升民主程度和地方政府效率，1998年《现代地方政府：与民众站在一起》白皮书提供了三种模式：直选市长、议会内阁制和市长―经理制。虽然，工党政府力推直选产生的市长制进展并不顺利。集体行使决策权的方式（领导―内阁制）被证明比市长―内阁制模式更能得到大部分议员的支持，因此很多地方权力机构（已经超过4/5）的议会投票采取了内阁制领导形式，只有十多个地方政府采用了市长内阁制。究其原因是因为英国公民对改革可能导致的政治决策的精英化有所顾忌。

（三）回顾与反思：中央集权主义的胜利

撒切尔地方主义治理改革的主要特征是以“服务的市场化”来实现“去国家化”的目标，通过财政、税收等政策削减地方政府财权，改革地方政府层级结构，达到精简地方政府机构。保守党政府推行地方治理改革依托于对于中央政府权威的重新调整。首先，保守党政府对工会势力进行了强力打压，削弱工会在国家政治、经济与社会生活中的影响；其次，