竺乾威：有限政府与分权管理――美国公共管理模式探析

摘要：一般来说，在国家发生灾难和危急时刻，美国人希望政府有所作为和表现，但在平常时期，美国人通常又不愿意政府积极干预，权力过大，而危机在美国的国家历史发展中毕竟只是较为短暂的一刻。危机一旦过去，民众心目中的政府仍然应是一个受到制约的、相对消极的政府。

【关键词】有限政府； 分权管理； 政府过程； 政治文化与价值；

一

有限政府和分权管理实质上是一个问题的两个方面。如果把有限政府当做一种理念的话，那么分权管理在某种程度上则是有限政府的一种表现形式。有限政府，顾名思义，政府的权力是有限的，政府的权力是受到制约的。而政府权力的分散，是有限政府得以实现的一个重要条件。

美国公共管理的本质特征是分权，美国国家体制就是在横向和纵向分权的基础上建立起来的。从历史上来说，这一分权的制度性结构一方面是18世纪欧洲思想家尤其是洛克的分权思想的产物，另一方面是对英国殖民地时期殖民政府的专断蛮横的一种反应。当然，它也是在美国人民的一种在殖民统治下形成的恐惧并憎恶政府权力的文化中建立起来的。《联邦党人文集》和美国宪法都反映了美国建国者将政府权力分散并对其进行制约的决心。《联邦党人文集》51篇中指出：“防止把某些权力逐渐集中于同一个部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动……野心必须用野心来对抗。”就公共管理而言，与其他西方国家一般意义上的分权(即立法、司法、行政三权分立)不同，美国的分权带有一些独特性，它表现了较高意义上的权力的分立、制约和平衡。

首先，在横向的分权中，与议会制国家不同，美国三权分立中的总统制与司法审查制度是非常独特的。在议会制国家(以英国为典型)，政府是由在大选中赢得议会多数席位的政党组成的。这样，在行政与立法之间往往表现出合一的特点。由于政党纪律的严格，行政与立法之间一般不会发生严重的冲突，一些重大行政问题的决定通常能较顺利地得到立法机构的批准。

与此相比，美国制度结构中的总统制与司法审查制是议会国家所不具备的。这一制度结构对公共管理产生的影响是：第一，由于代表行政权的总统是民选的，这样首先就排斥了立法机构对行政首脑在去留问题上的制约(除非是在一些非常特殊的情况下，如弹劾，美国历史上曾有一位总统遭弹劾)，从而保证了行政系统极大的独立性。第二，民选的结果往往造成当选总统与立法机构的多数属不同的党派，形成共和党的总统与民主党的国会，或民主党的总统与共和党的国会，而由此引发的行政与立法的冲突在美国历史上是一种家喻户晓的事。第三，美国宪法赋予了总统相当的权力(众所周知的人事任免权、行政权、军事权、外交权、立法权、否决权等)，这些权力使得总统在行动中构成了对立法机构的相当的独立性。罗斯福曾经说过，总统为了维护国家利益，可以采取任何行动，只要是不为法律所明文禁止的。总统一个非常重要的权力是对国会通过的法律等具有否决权，这一点在议会制国家的行政管理结构中是不存在的。尽管国会能以2/3的多数再次最终否决总统的否决并通过决定，但美国的历史表明，总统的否决大多数都能得以通过。第四，对美国公共管理产生重大影响的另一种制度性安排是最高法院享有司法审查权。它可以审查政府行为或国会的法案等是否违宪，从而肯定或取消某一政府行为或某一法案。在其他一些西方国家，一般来说，改变政府组织结构或功能的正式途径是修改宪法。在美国，由于修宪相对不易(由国会两院以2/3的票数通过提出宪法修正案，然后交由各州议会批准，获3/4的州批准时，宪法修正案得以生效)，因此，最高法院享有的对宪法的解释以及司法审查表现了这一制度性结构的灵活性。此外，就司法审查而言，美国的行政程序法规定，如果认为行政机关的裁决、命令、规章违宪违法或不当时，人们有权上诉法院请求修正或废除。例如对州际商务委员会、联邦贸易委员会、联邦交通局等管制机构的裁定可直接上诉美国上诉法院。这样，司法审查得以从两个层面对政府的行政行为加以制约。在美国历史上，政府公共管理涉及的一些重大事件有不少是由司法干预而完成的。著名的例子有对黑人白人分校，以及黑人白人乘公共汽车等对黑人歧视的为非法的裁定，它不仅干预了政府的行为，而且推动了社会的进步。

其次，在横向的分权中，美国的一个奇特之处在于行政系统内的分权。这在议会制国家根本找不到，就是在美国宪法中也找不到依据，在美国实行首长负责制的行政体制中似乎也不可思议。然而，美国政府行政运行的实践表明，大结构的三权分立也影响到了政府行政机构内部。这表现在不同行政部门的利益因社会上的利益集团以及代表某一利益集团的国会有关委员会的干预有时难以形成整体，比如农业部会补贴种植烟草的农民，而健康与福利部则鼓励民众不要吸烟。而不同行政部门之间为自己的地盘而进行的利益争夺有时会使政府发出两种甚至更多的不同声音，比如，“国务院与国防部可能都致力于如何解决外交政策危机――是以外交手段还是使用武力解决问题，部门都会从自己的角度去看问题”。而这种状况在英国式的议会内阁制的管理结构中是不会出现的，因为内阁是以集体的名义行事的。

再者，美国公共管理的分权还表现在它独特的纵向分权上，这就是著名的联邦体制，它形成了美国独特的两级管理体制(进入20世纪60年代后，也有学者认为出现了三级管理体制，即联邦、州和地方政府三级管理，原因是联邦与地方政府的联系日益密切)。这一制度结构的特征在于：第一，两级政府在各自权力的范围内行事，联邦政府只能行使宪法中所列举的权力。根据美国著名的宪法修正案第十条规定，“宪法不授予美国的权力、不禁止授予州的权力，由州或人民保留。”这样，州在很大程度上得以防止联邦权力的侵犯。当然，在某些权力上，两级政府可以共享，如征税、举债等。第二，两级政府的关系表现在既冲突、又合作，这是权力上下分割带来的一种必然现象，尽管合作是主要面。随着时事的变迁，联邦政府通过财务方面的权力而日益入侵州政府的权力领域，以至于有人把政府间的关系看成是三级而非两级政府间的关系。但不管怎样，联邦体制的本质特征并未改变。联邦政府的权力在纵向的伸展中受到了严重的制约。20世纪70年代和80年代出现过的“新联邦主义”就是遏制联邦政府权力扩张的一种努力。

当然，需要指出的是，这种制度结构上的分权在使行政权在较高程度上独立于立法权的同时，它的行使也受到了立法权的制约。这种制约主要表现在：第一，政府机构设置的法令由立法机构规定。第二，行政机关的活动经费由立法机构调拨。第三，立法机构对行政机关的活动有调查权，以考察其行为有否不当或违法，以防权力滥用。第四，立法机构的决定，以及通过的法律，行政机关必须执行。第五，对行政机关的财务有审计权，对行政人员有弹劾权。这样，在人、事、财这些主要资源方面，行政机构受到了制约。这种状况一方面导致在议会制国家少见的立法与行政在某些问题上的严重对立(例如在预算问题上)，另一方面也给行政机构的行动带来了阻碍，影响其效率的发挥。

在指出了美国公共管理的这一制度性结构安排后，我们要探讨的问题是这一分权结构如何影响了政府的行政过程。

二

如果把政府过程看作是一个由输入、转换和输出构成的连续体的话，那么，由于分权结构的作用，美国公共管理的过程总的来说表现了输入的多样性、转换的分散性和输出的不定性。

从输入方面来看，这一多样性在政府层面上表现为来自横向的(立法、司法)和纵向的(联邦、州、地方)资源极为丰富。这里既有支持，也有制约；既有合作，也有冲突。这一分权结构给行政运作带来了以下的优点：第一，减少决策的风险。由于联邦和各州自成体系，因此作决定时可以避免在集权体制中会产生的“把所有鸡蛋放在一个篮子里”的风险。第二，在一些可能引发社会分裂的重大问题上提供了一种灵活地选择机制，比如在堕胎问题上制定一个全国性的政策可能是危险的，因为支持和反对的人旗鼓相当。而分权提供的一个现实选择就是在禁止堕胎的州的人想堕胎，可以到不禁止堕胎的州去堕胎，问题也随之解决。第三，由于分权，使得地方政府可以针对面临的大量的管理问题在自己管辖的领域里自由地采取有效的解决措施，而不会像在集权体制中采取“一刀切”的做法。比如，在美国许多州竞相下放文官管理的权力时，佐治亚州则取消了该州的文官制度。

另一方面，分权结构的问题在于，分权导致的互为矛盾和互为冲突的资源输入提高了行政系统进行转换的难度。由于在达成共识方面颇费时间和精力，它延缓了转换的速度，增加了转换的成本。它甚至会造成政府工作的中断。一个例子是20世纪90年代中期共和党的国会和民主党总统克林顿在预算问题上的冲突，其结果导致联邦政府关门达10天之久。最近的一个例子就是“财政悬崖”，由于国会和总统在削减政府开支和向富人增税问题上迟迟达不成共识，以至拖到“财政悬崖”限期的最后一天才勉强达成协议。分权结构隐含的行政与国会的冲突在这些事件中表现得淋漓尽致。政府的难以作为表现了它的有限权力。

其次，这一多样性在社会层面上表现为来自政府外部的各种资源极为丰富。美国社会的多元结构使得各种利益集团极为活跃。各利益集团之间的冲突以及各集团对政府的施压，导致行政部门因自身利益驱动而出现彼此不一致和不协调，或在一些政策上无所作为。这一利益集团有政府内的，也有政府外的。比如，在美国，州和地方政府都有它们自己的利益集团，如“州政府会议”、“全国都市联盟”会设法向华盛顿的联邦政府施压，以获取补助金、保护性契约、联邦建设计划、都市更新或低价住宅补助等。社会利益集团的一个著名例子是“全国步枪协会”。美国屡屡发生枪击惨案，但严格枪支管制或禁枪却一直遥遥无期。尽管禁枪很难做到(因为美国宪法第二条修正案保证美国人有持枪的权利)，但大多数美国人还是倾向于严格持枪规定。2008年盖洛普调查显示，“49%的人认为控抢规定应该更加严格，30%的人认为应该像以前一样，只有11%的人认为应该放松这方面的规定”。然而，大多数人的意见一直在政府政策上得不到体现，因为“全国步枪协会”反对，尽管它人数不多，但组织精良，影响力强，而当政者又怕在选举中丧失选票，因而在这一问题上一直没有进展。此外，进入20世纪80年代后，随着新公共管理改革运动中政府职能外包的兴起，政府原有垄断提供的公共服务项目被越来越多的社会组织和私人企业所承包，使得大量的外部输入资源更是直接进入了政府的转换过程。

再者，这一输入的多样性还来自国际社会经常不定的变化。这一输入也可能导致不同行政部门因不同的自身利益，以及行政部门与立法机构的不同立场和观点而产生政策上的不一致和前后矛盾。比如，中国人可能还记忆犹新的一个例子是20世纪90年代克林顿政府时期台湾地区领导人的访美事件，美国行政当局曾以明确的语言表明不欢迎台湾地区领导人访美，并拒发签证。但这一政府决定最终因国会对政府决定持反对意见而得以改变。

分权的结构又导致了政府转换过程的分散性。这主要表现在：第一，转换过程缺乏一个“全面指路”的中央机制。由于行政官员置身于许多互相抗衡和冲突的利益集团之间，因此，“对于应该做什么，应该服从谁，几乎不曾有过什么确定的、为大家所接受的标准”。此外，分散的权力结构使得立法、司法和官僚得以分享权力，这为他们之间的冲突提供了基础。第二，分散的权力结构、输入资源的丰富性以及输入资源之间的矛盾和冲突导致在转换过程中产生了大量的行政自由裁量权，这意味着政府或政府的中下层政府官员能有较多的机会来作出影响执行的决定，或是抵制执行有关的决定。比如，美国国会在1973年通过的《康复法》有一条款规定，在任何接受联邦资助的项目中，