马占稳：韩国反腐败中的制度建设

摘要:  韩国反腐败制度建设涉及宏观基本制度和中观具体制度的整个制度体系的建设，涉及反腐败机构自身建设和整个公共组织建设。在关照基本制度前提下，从反腐败的三个环节入手，以三个反腐败组织机构为对象，重点研究韩国反腐败中观具体制度建设，揭示了韩国沿着四条线索和一个目标中心而展开的反腐败制度建设的内在逻辑，描述了由此而创新的韩国公民参与反腐败的制度平台建设和通往制度平台的灵活多样的开放沟通渠道。这种立体网络式的反腐败制度建设最终把韩国的腐败遏制在了一个可控范围之内，为韩国通向达到廉政、透明、公平、清洁的社会目标奠定了一个坚实的基础。

关键词:  韩国；反腐败；制度建设

韩国在现代化进程中曾以出现严重腐败现象而闻名于世，腐败与反腐败贯穿于韩国的整个现代化进程之中，解决腐败问题也曾成为长期困扰韩国的一个难题。经过长达半个多世纪腐败与反腐败的较量与博弈，韩国的反腐败可以说走出了困境。

韩国的反腐败历程大体可分为两个阶段：第一个阶段始于20世纪60年代初至80年代末，是以政府自上而下发起的一次次运动式反腐败为其主要特征，以道德伦理教育和严厉的惩罚措施为其主要手段，遏制腐败的泛滥，这一阶段的反腐败可称之为“扬汤止沸”阶段。第二阶段始于20世纪90年代初至现在，这一阶段韩国反腐败的基本思路和措施发生了一个转变。韩国在继续以严厉惩罚措施遏制腐败的同时，更注重寻找腐败的源头，从政治经济制度上着手进行反腐败，提出了惩防并重、预防为主的综合治理的反腐败思路和措施。这一以反腐败制度建设为主的阶段可称之为“釜底抽薪”阶段①。

考察韩国现代化进程和反腐败历程，会发现韩国反腐败的制度建设实际上涉及了整个制度体系的构建与完善。制度体系的建设至少包含了基本制度和基本法律体系的确立与完善，以及具体制度的变迁、增减、改进与完善。如果称基本制度为宏观制度，具体制度为中观制度的话，那么基本制度的确立与完善会为制度反腐败创造一个良好的宏观制度环境和制度基础。在这样一个背景和基础上，及时推进中观反腐败制度建设，具体制度建设与基本制度巩固与完善相互促进，就会形成一个有机的有效的反腐败制度体系。反过来，虽然宏观的基本制度确立了，如果反腐败的具体制度建设没有跟上，那么腐败会照样盛行，进而又腐蚀基本制度，引发腐败泛滥。如果宏观的基本制度结构不合理不完善，那么中观反腐败的具体制度构想和设置无论多么理想，都有可能形同虚设，不能发挥其应有的反腐败功能。

韩国的所谓宏观制度，就其主要框架而言就是分权制衡的三权分立制度。该制度从文本的宪法条文规定到现实实质性的制度形成，经中间的冲突、流血和博弈，历经40多年才于20世纪90年代初最终确立。从反腐败的视角而言，这一基本制度的最终确立为韩国的反腐败奠定了一个良好的基本制度基础和制度环境。恰值此时，韩国朝野反腐败的理念发生转变，即认为反腐败应从过去的严惩方法为主转向惩防并举、预防为主的制度反腐败建设上来。因此，从20世纪90年代初开始，韩国及时推动了中观层面的，即具体制度的反腐败制度建设。正是这种反腐败的具体制度建设与已经确立的基本制度的巩固与完善促进和形成了韩国反腐败的制度体系，使韩国的腐败被遏制在一个有效的可控范围之内。

限于篇幅，本文不打算对韩国反腐败的整个制度体系建设做全面研究，而是从反腐败的三个环节，即对权力的审计监督、对腐败行为及腐败分子侦查起诉和预防腐败的具体制度建设入手，以分别代表上述环节的三个反腐败组织机构为研究对象，进而探讨韩国反腐败的中观制度建设。

这三个反腐败组织机构分别为：韩国监察院(Board of Audit and Inspection)、隶属于法务部的大检察厅(Prosecution Service)②和韩国公民权益委员会(Anti-Corruption and Civil Rights Commission)。

一、韩国的监察院制度

(一)韩国监察院的机构设置及其职责

韩国监察院的前身分别是审计院和监察委员会。1948年韩国政府成立后，根据宪法同时设立了总统所属最高审计机构――“审计院”(the Board of Audit)和最高监察机构――“监察委员会”(the Commission of Inspection)。审计院负责审查中央政府、地方政府、政府投资机构及依法规定的其他机关。监察委员会则是对上述机构及其工作人员进行监督和监查。1955～1960年监察委员会曾被更名为“司正委员会”(the Commission of Supervision and Control)，重组后受总理领导。然而，在很多情况下，审计院的审计和监察委员会的监查职能密切相关，难以划分边界，经常发生重复监查现象。经1962年宪法修正案规定，两个机构于1963年3月20日被合并为一个机构，命名为韩国“监察院”[1]，仍归总统直属机构。

监察院是合议机关，由包括院长在内的5～11人的监察委员组成，目前的监察委员有7名。在监察业务的合议中，监察院长与监察委员会原则上处于同等地位。监察院长由总统提名，经国会同意而任命，“监察院长的任命需经国会同意是因为其地位的重要性。监察委员经院长提名，由总统任命。监察院长和监察委员任期均为4年，监察院长只能重任一次”[2]。

监察委员会对下列事项做出决定：制定审计监督和主要审计监督计划的政策；确认国家财政收支决算；处理审计监察结果意向；重新审查要求；对国家决算审查年度报告的汇报；上诉要求；酝酿或初步汇集有关监察法律的修改、修订、废除、解释以及适用的观点；制定、修改或废除监察院的规定条款；监察院的财政需求和年终结算；免于监督审查事项；监察代表的选举和监察代表权；监察院长提出的其他事项[1]。

监察院的基本职责是监查年度收入和支出的决算，然后向总统和下一年度的国会作出年度报告。这说明韩国监察院不属于立法机关或政府的某一部门，而是独立的机关。监察院独立于政府事务之外，专门行使职务监查和会计检查。监查和审计对象包括中央政府、地方政府各级自治团体、政府投资机构及依法规定的其他机关。

监察院内部机构设置。监察院长和委员会下设院长办公室和秘书长。秘书长负责全面日常工作，下设20个左右的厅、组和办公室，分别由秘书长和副秘书长分管若干个厅、组和办公室，如一位副秘书长分管：财政管理和经济审计厅、金融机构和基金审计厅、建筑与环境审计厅、公共机构审计厅、战略规划审计厅。另一位副秘书长分管：社会福利审计厅、政府行政与文化审计厅、道与地方政府审计厅、教育审计组、国防审计组、道建筑审计组。一位副秘书长分管：特别调查厅、审计要求调查厅、监察信息厅、公共内部审计协调组。由一副秘书长负责规划管理。秘书长直接分管的还有总监、法律事务、要求复审和重新调查厅、审计质量管理局长等。此外，监察培训研究院院长直接受秘书长领导[1]。

监察院开展审计监察工作，主要依据国会通过的《监察院法》。为使监察审计工作规范，监察院依法制定了《监察院事务处理规则》和《监察院职员手册》，为监察审计工作依法有序展开提供了一个基本准则。

监察方法及步骤。每一届监察院都制定4年～5年的监察业务中期规划，在此基础上，每年制定一个下一年的综合年度计划。监察方法分为书面监察和就地监察。监察步骤主要包括预备调查―制定监察计划―实施调查。所谓预备调查，就是“事先收集各种资料，为掌握被监察机关的业务情况和问题进行预备调查，预备调查时对被监察提供的各种资料进行检查，并调查和利用过去的监察结果支出事项、内部监察结果的报告、电脑储存的各种资料”[3]。在此基础上，“根据预备调查结果制定监查重点、方法、时间和按此事项投入人力等详细的监查计划。监查计划中监查事项、出差时间、监查要点即事务分工表，就地监查的理由等，监查重点及监查要领也具体化了。并且为了使监查人员熟悉，在就地监查前进行事前教育”[3]。

监察行动及结果。“监查活动从各种业务的计划到执行，均以评价计划的合法性、经济性、效率性即效果性的方向进行。这个阶段索取证据资料，同时充分听取机关负责人和有关人员的意见，并反映到监查结果的处理上。……就地监查结束归来后，监查班长要在5日内向院长提交监查报告书。报告书上的提出事项和监查活动内容要简单”[3]。

监察院监察过程中的权力和对监察结果的处理权力。监察院被授予充分的法定权力以有效履行它的职责。如果需要，它可以要求被监察机构提供书面资料，除了被监察机构必须服从监察外，监察院有权要求被监察机构中的相关个人出席并回答监察的问题。监察院可以在最短时间限度内封存仓库、保险、文件和物品以使监察工作顺利进行。如果需要，监察院委员会可以要求专家学者提供专家鉴定和意见。对监察结果的处理权主要有：赔偿决定权，无论是会计官员还是负有责任的个人，监察院依据法律有权检查要求其对造成的损失给予赔偿。要求惩治权，监察院也可以要求部长或政府任命的高官对那些违反纪律的行为、拒绝检查或拒绝提交书面材料的公职人员采取纪律处罚手段[4]。要求纠正和改善权，如果发现有不合法的或不合理的事项时，监察院可以向国务院总理、所属主管官员和监督机构领导提出“制定、改定法律等以及废除措施或在制度、行政上改善的要求”[3]。对当时能够改正的事项，监察院有权要求主管官员应在监察院规定的期限内履行该要求。通报和就地采取措施的权力，监察院有权对监察中发现的问题给予通报。报告权，如果监察院在监察结果中发现有犯罪嫌疑的问题时，会及时向司法机关报告。

(二)韩国监察院的地位、功能演变对韩国反腐败制度建设的贡献

1.自身制度建设

作为一个监察审计行政权力的监督机构，能不能有效地行使监察的权力，忠实履行自己的职责，充分发挥自己的功能，自身制度建设与完善很重要。自身制度建设与完善是一个历史的过程，限于篇幅，这里不能详细描述韩国监察制度演变的细节和功能发挥变化的细节，但是，有几个地方还是能明显让人看出其自身制度的改进与完善。第一，1963年的审计院和监察委员会的合并，这有利于机构的整合，优化了自身组织机构的合理性，节省了监察成本，提高了监察的效率和效果。第二，监察院独立性的加强。监督机构要有效监督公权力，需要有较强的独立监督权力，才能比较充分地发挥监督功能，如果没有相对的独立性，所谓监督往往流于形式，或监督不力。虽然韩国监察院从它成立之初，就被宪法赋予了一定的独立性，如监察院长独特的任命程序和它直接隶属于总统以及独立于政府事务之外的特殊性，但是在国会和司法成为橡皮图章，总统权力独大的年代，监察院作为总统管辖的监督机构也难免不成为总统手中权力斗争服务的机构，为总统所利用。但是在韩国国会与司法独立的今天，总统的权力被削弱。随着总统权力受到制约，监察院恢复到了宪法和监察院法赋予它应有的法定权力地位，保证了监察院自身的独立性。在这种情况下，即使总统也不能随意干预监察院依法对行政部门的监察，从而保障了它依法严格监察审计行政部门职责的履行。第三，监察院内部组织机构设置合理、分工明确、重点监察审计领域清晰、协调统一程序清楚透明，减少了监督对象的随意性和无计划性，从而使审查监察工作有序展开。第四，实施监察审计行动过程中，从方法、阶段、步骤、人员配置、经费预算、时间安排到监察审计结果报告都作了周密的计划，部署有序、责任分明，避免了监察审计工作中暗箱操作和自身腐败现象的发生。