李辉 蔡林慧：管窥越南的权力监督改革――基于路径依赖的视角

内容提要 越南的权力监督改革主要缘于正式规则的连续性累积作用，非正式规则的渐进、内生式影响以及特殊利益集团保持制度变迁惯性的推动力。其中，宪政制度、国家治理模式与融合型文化及宗教信仰的结合，共同奠定了多元监督之基，而顶层设计的缺失和意识形态之争又为其凭添变数；全局视域下，经济体制转型和权力格局的调整，共同构筑了越南权力监督改革的稳定性，而法律规制效果欠佳、权力崇拜与服从型政治文化以及权力红利的存在则是改革渐进性的重要原因；特殊利益集团关于权力监督的态度认知和风险成本，使内发式监督陷入困境，执政党的外部效应成为决定改革成败的关键。

关键词 越南 权力监督 路径依赖 正式规则 非正式规则

上世纪 80年代以来，多元主义所引发的“小政府”思考及公民社会的实质性崛起，以全球化为媒介，掀起了一场世界范围内的权力监督[1]改革运动。越南因其与我国地理相近，国情相似，文化、历史素有交融，政治、经济体制改革也遇到相同的问题，尤为值得关注。近年来，越南的权力监督改革风生水起，动作频频，其中不乏一些吸引人眼球的“大动作”，引起中国学术界的议论。我们认为，将权力监督改革纳入严格的制度变迁[2]与重构范畴，以微观技术视角聚焦改革进程中的路径依赖，发掘绚丽的变革图景背后隐藏的真实动因，这对于将问题的研究引向深处是大有裨益的。

根据诺思（North）的相关理论，制度变迁一旦走上某条路径，它的既定方向会因报酬递增和自我强化机制而维持一种恒定状态，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。进一步说，制度变迁过程中的路径依赖又缘于正式规则、非正式规则、特殊利益集团等因素的综合作用。其中，正式规则，即政治、经济与法律制度，对权力监督改革的路径选择具有最直接而深刻的影响[3]；非正式规则不仅是正式规则的修正、补足或延拓，更与制度变迁的渐进性直接相关，“嵌入在习俗、传统和行为准则中的非正式约束可能是刻意的政策所难以改变的。这些文化约束不仅将过去与现在和未来连结起来，而且是我们解释历史变迁路径的关键之所在”[4]；初始制度的选择本就是特殊利益集团[5]作用的产物，在因学习效应、协调效应以及适应性预期等因素的存在而使该制度沿着既定方向不断强化的过程中，特殊利益集团的壮大无疑会增加制度“锁定”的概率。我们之所以将路径依赖理论作为本文的分析工具，无非是因为越南的权力监督改革同样是以上几方面因素相互糅合的产物。

一、风险内蕴：存在变数的多元监督

越南的权力监督改革之所以为人所称道，以多元监督网络来取代一元化的本体监督，无疑是最重要的原因。尤其是一度被压抑的国会监督权的落实[6]及舆论监督的兴起[7]，几乎在瞬间为这场改革蒙上了民主、自由的色彩。事实上，多元监督在越南本来就有一定的理论和现实基础，而因条件不充分所萌生的变数又使其具有相当的风险。

正式规则方面，先来看宪政制度。国内学者多认为宪政的本质在于限政，即对政府权力的限制[8]，宪政的三个基本要素：民主、法治和人权，亦与权力运行和监督直接相关。越南宪法中权力分立与制衡的色彩浓厚，其明确规定将国家权力划分为立法、行政、司法三部分，现行政治架构中，由国家主席、总书记、总理组成的“三驾马车”向包括国会主席在内的“四驾马车”的转移，具有更强的权力制衡意味。与此同时，越南重视通过伸张公民权利来适应权力监督的需要，权利型监督的理念更加凸显，不仅将“民有、民治、民享”明确写进宪法，近年来更是通过落实国会代表直选，国会质询与表决，重大问题决策要实行人民知晓、人民讨论、人民动手、人民检查的方针等措施来切实保障真正意义上的人民做主。再从国家治理模式来看，与我国相比，越南的国家治理模式更倾向于“软威权主义”[9]，权力的集中与控制的力度有限，这是因为受长期战争影响，越南建立计划经济体制时间不长，与之相配套的融国家与社会高度一体化的集权制度体系并未成形。此外，胡志明逝世之后，越南并无他人拥有相同的魅力和权威，越共内部权力格局自上世纪70 年代以来始终维系一种南北平衡的状态，这在客观上也限制了大范围、高强度的集权可能。综上所述，越南推进权力监督的多元化显然具有一定的制度基础。

非正式规则方面，格瑞夫（Greif）认为，文化传统作为桥梁和纽带把历史上前后两个制度连接起来，从而决定了社会对多重均衡中某一特定结果的选择，形成了制度变迁的路径依赖性。越南权力监督多元化的文化根基在于：其一，越南文化是中华文化、印度文化、法国殖民文化相互交融的产物，其内蕴的包容性为各色监督学说提供了生发的土壤，尤其是法国殖民文化的烙印远比我们想象的要深；加之越南人口结构年轻，全国8160 多万人口中，14 岁以下人口占了 30.2%，平均年龄只有 24.5岁，这就使得贴上民主、权利标签的西方多元监督理论更易获得民众的认可。其二，越南宗教众多，主要有佛教、天主教、基督教（新教）、儒教、道教、高台教、和好教、伊斯兰教等等，信教人口2400 万，占总人口的27%，各种教义的交融与熏陶在一定程度上消解了对集权的过度偏好，使得越南的政治文化总体上较为温和，对多元监督的排斥并不强烈。此外，越南一些宗教（例如高台教、和好教）具有的政治色彩及其对政治生活的参与，也有利于促进多元监督的实现。

如此看来，越南权力监督的多元化的确是有踪迹可寻的。然而笔者又认为其中孕育着风险，这主要是基于以下两点考虑：

第一，正式规则方面，缺乏成熟的顶层设计。多元权力监督的推进必须以成熟的顶层设计为前提，否则不仅难以从战略高度统筹全局，“整体明确性”与“具体可操作性”的双重缺失更有可能将改革引入冒进、短视、碎片化的陷阱。对越南而言，现实语境下，权力监督改革的顶层设计必须澄清以下几点：①改革的目标与取向，即如何在强化权力分立与监督的同时，确保越共对政治生活的有效控制和影响。②改革的大局与重点，即如何从战略高度理性把握权力监督体系诸要素之间的耦合互动。③改革的制度保障，即如何完善与权力监督改革相配套的利益聚合与表达制度、责任界定与追究制度、政府行政管理制度等。④改革的组织设计，即如何根据现实需要来设计权责明确、协作有序、精干高效的组织结构与人事安排，尤其是多元监督主体的分工与协作，亟需在法律框架下予以清晰界定。⑤如何厘清改革进程中可能遭遇的各种障碍性因素并预先拟定有效的解决措施。然而，从越南权力监督改革的现状来看，越南政府至今未能出台一整套目标明确、规划具体、方略得当的系统战略，因而顶层设计滞后所带来的潜在风险是切实存在的。

第二，非正式规则方面，意识形态斗争激烈。意识形态作为“观念的上层建筑”（马克思语），具有鲜明的政治性和社会性，其在自觉、系统地反映社会经济形态和政治体制的同时，对宏观制度建构，权力的配置、运行与监督具有不可忽视的影响。全球化背景下，意识形态重塑的风险在于“披上全人类共同文化外衣的资产阶级意识形态，在破坏和消解相对弱势国家的民族文化传统的同时，也瓦解着一些国家既有的规范秩序”[10]。苏东剧变之后，越南对马克思主义也在进行本土化创新，先后提出社会主义过渡时期初级阶段理论、胡志明思想、社会主义定向市场经济理论等，但至今未形成系统的理论体系，主流意识形态的说服力、吸引力、凝聚力不断衰减，因而越共内部的意识形态之争仍然比较激烈。从陈春柏事件到陈度事件，说明主流意识形态不断遭遇挑战；官方已不再坚持人民民主专政的学说，“阶级斗争是社会前进的动力”等表述也不再提及。这些意识形态方面的变化，不仅触及到对权力本质的体认，更对权力监督的理论根基和现实路径带来最直接的冲击。主流意识形态一旦松动，多元权力监督的结局将无法预知，其变数将大大增加。

二、本质归属：稳定的渐进式变革

诚如上文所言，被视为“最大亮点”的多元监督，实际却孕育着风险。全局视域下，越南的权力监督改革本质上仍是一场稳定而渐进的变革。

越南权力监督改革的稳定性维系于正式规则所带来的双重动力：经济体制转型的深层动力与宏观权力转移的诱导动力，前者决定了权力监督改革进程的长期恒定，后者则将改革的实践表征形塑为持续的宏观权力转移过程。

市场经济自身缺陷所带来的市场失灵为国家干预提供了正当理由，然而行政权力的扩张性、自利性及自由裁量空间的存在又往往与市场经济所蕴含的自主、自由、平等、竞争、信用、法制等内在诉求背道而驰，这就是诺斯悖论力图证明的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。就越南这样的二元经济特征明显、资源配置方式模糊的国家而言，计划经济的流弊及市场经济的不成熟，使得经济体制改革所受的行政权力桎梏格外严重，政府握有土地、资金等重要资源的支配权，通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、价格管制等手段对微观经济活动进行频繁干预，在导致寻租等一系列负面行为的同时，窒息了市场经济的活力。有鉴于此，越南社会主义定向市场经济的进一步发展必须以强化权力监督，削弱其对经济活动的不当干预为前提，这就是越南权力监督改革最为深刻而持久的动力。然而，越南毕竟具有一定程度的集权主义传统，“苏联模式”的影响与议行合一的政治制度相结合，一度导致国家权力在经济和社会领域的渗透随心所欲，这就使得权力格局调整即宏观权力转移（权力由国家向市场和社会转移）顺理成章地成为权力监督改革在现实中最为突出的取向。越共十届十中全会原拟提出的“公民社会”虽因担心敏感而最终搁置，但政府调整自身权能、对市场和社会的管控力度趋于弱化，却是不争的事实，近年来推行的“行政手续改革运动”已简化3000多项行政手续，有效放松了对市场和社会的管制，越南政府办公厅更是与行政手续改革咨询委员会联合发起“携手进行行政手续改革竞赛”，寄望于继续推进这项运动，为人民和企业提供更多便利[11]。

至于渐进性，仍可于路径依赖的诸要素中寻找依据：

首先，就正式规则而言，渐进性源于相关法律法规效果不佳。将权力监督纳入法律框架是权力监督改革的题中应有之意。近年来，为有效应对立法滞后所带来的监督无序与失控，更好地承载媒体及公民个人日益勃发的监督热情，越南加大了对权力监督法律法规的立法力度，在《政府组织法》、《检察院组织法》、《法院组织法》、《公务员法》等法规之外，制定了针对性更强的《反贪污法》、《反腐败法》、《反浪费法》。近年来，越南国会更是以94.98%的赞成票通过了《反腐败法》（修正案），明确要求公开越南高级官员个人财产申报表。然而，各项监督法案的井喷并未带来显著的效果，权力滥用而导致的腐败现象在越南仍然层出不穷，越共中央总书记阮富仲对此毫不避讳地说：“腐败、浪费现象在多个领域和部门存在，已对党的领导和国家管理形成巨大挑战。”因而，仅就权力监督法制化而言，越南就还有很长的路要走。

其次，非正式规则方面，渐进性源于权力崇拜与服从型政治文化。自秦始皇征岭南、设三郡以来，越南深受中国主流汉文化影响。整个北属时期，尽管中央政府对越南地区的统治分为正州与羁縻州两种状态，越南作为地方政治制度一环的定位并无疑义，天人合一的集权专制不仅是一种文化象征，更是现实政治体制的选择。其时，越南的典章制度与我国并无二致，这种正式规则基于学习效应所带来的报酬递增和自我强化机制使得权力崇拜及对集权的认可伴随中原文化的传播与积淀，映射为越南民众特定的政治心理及伦理价值。时至今日，越南社会仍具有典型的“熟人社会”特征，人们对社会关系网的重视和参与，客观上助长了权力崇拜及对权力滥用的宽容，越南俗语所说的“一人做官，全家可恃”便是这一现象的真实写照。与此同时，