马骏：治理、政策与美好生活――不丹经验

【摘要】近年来，越来越多的学者和政治家开始认识到，国民幸福应是国家治理的最高目标。然而，如何通过治理与政策增进国民的幸福，人类社会仍然知之甚少。此外，对于幸福是否应成为治理的目标，也存在着争议。在此背景下，不丹的经验就非常值得关注。在20世纪70年代，不丹就明确提出了按照幸福治国的思想。在过去四十多年中，不丹政府将这一治国理想付诸实践，形成了一条独特的发展与治理模式，显著地提升了国民的幸福水平。

【关键词】治理 国民幸福总值 不丹

不丹是位于中国和印度两个大国之间、喜马拉雅山脉东段南麓的一个内陆小国。不丹有文字记录的历史最早可追溯到8世纪，当时恰是吐蕃兴起的时期。在很长一段时期，不丹都是隶属于吐蕃的一个小部落，深受藏族文化及其佛教的影响。17世纪初期，现代意义上的不丹开始成型。从18世纪70年代开始，不丹在外交上逐渐屈从于英国。从1903年到1907年间，不丹国内陷入权力纷争。1907年，各政治派别决定建立以乌颜・旺楚克(1907－1926)为首的世袭君主制。这即是现代不丹王国。从1926年到1952年，第二代国王吉格梅・旺楚克主政。从不丹王国建立后的半个世纪中，不丹国王一直在加强君主集权，同时使得不丹尽量与外界隔绝。1952年，第三代国王吉格梅・多尔吉・旺楚克即位。在此期间，尤其是从20世纪60年代开始，不丹开始改革内政外交，一方面开始发展经济，推动国家现代化，另一方面开始建立对外关系，结束以前那种与世隔绝的局面(WorldBank，1984)。

不丹是一个弹丸小国。在20世纪60和70年代，全球可能很少有人知道它的存在。然而，在过去十余年中，不丹在国际社会越来越受人关注，越来越多的学者和政治家开始研究或了解不丹的治理与发展经验。为什么一个小国能如此地引人注目？

答案是，这个小国发展出一种独特的发展和治理模式。1972年，不丹第四代国王吉格梅・辛格・旺楚克开始执政。执政伊始，旺楚克四世立即宣布：国民的幸福比GDP重要，不丹治国的最终目标是增进国民的幸福。旺楚克四世还创造了一个现在越来越流行的概念―――国民幸福总值(Gross National Happiness，GNH)―――来替代或者抗衡GDP。经过四十多年的努力，以提高国民幸福总值为目标，不丹终于发展出一条独特的以人为核心的、强调全面均衡发展的发展与治理模式，而不是片面地追求GDP增长。如果说在西方世界之外还有其他发展和治理模式的话，那么，不丹这个弹丸小国的确探索出这样一种替代模式。

最近二十来年，越来越多的研究者和政治家开始认识到，GDP不是测量我们生活与人类社会发展最准确的指标，完全以经济增长或GDP增长为目标来治理国家并不能建立一个美好社会。与此相联系，一种新的共识似乎正在形成，即国家治理的最终目标是提升人民的幸福(斯蒂格利茨等，2010；安尼尔斯基，2010；经济合作与发展组织，2012)。然而，正如经济合作与发展组织在其最近发布的幸福测量报告中指出的，这些年来，对于如何通过政策来促进经济发展，我们已经掌握了越来越多的知识，然而，如何制定有效的政策来提升人民的幸福，我们仍然知之甚少(经济合作与发展组织，2012：19)。此外，对于幸福是否应该成为政府追求的目标，也存在着争议。自由主义者倾向于认为，尽管幸福本身非常重要，但它本质上是私人性的，因而不应成为公共价值，不应成为政府的目标。在自由主义者看来，政府应该做的事情只能是保护个人自由，政府只应是一个有限政府。自由主义者担心，如果将幸福确立为政府的目标，那么政府就不会是一个有限政府，国家也会变成一个“保姆国家”(Bok，2010：46－50；Duncan，2010)。在此，不丹的经验就非常有意义。不丹是这个地球上唯一按照幸福来治理的国家。从20世纪70年代开始，不丹政府就将提高国民幸福总值作为治理的最终目标，并在过去四十多年中通过不断的政治、经济与社会改革，制定和实施一系列政策来实现这一目标。从2008年开始，不丹政府每年都会调查国民的幸福状况，并据之来制定和调整政策。对于幸福是否应该成为政府的目标，这是一个涉及价值判断的规范性问题。不同价值观或不同意识形态的拥护者通常会给出不同的回答。不丹的执政者做出了肯定的回答，并因此获得了民众的拥戴。

地球上的执政者几乎都会宣称他们的施政目标是为了提升人民的幸福。然而，在现实中，真正做到这一点的执政者却寥寥无几。而不丹不仅明确提出国民幸福是治理的目标，而且成功地做到了这一点。这也是不丹值得我们关注的另一个原因。对于中国学者、执政者与民众而言，不丹的经验也非常值得关注。经过三十多年的改革与开放，中国在经济增长领域创造了“中国奇迹”。然而，一个被国际学术界成为“中国困惑”(ChinaPuzzle)的现象也开始浮现：

在经济增长的同时，中国民众的生活满意度或者幸福感却出现了下降(Brockmannetal．，2009)。最近十年，中国政府开始认识到GDP主义的弊端，并调整了发展战略和政策体系。同时，幸福问题也开始被政府重视。例如，广东就明确提出了建设“幸福广东”的发展目标。因此，不丹虽小，也值得我们学习。我们既应向大国学习，也应向小国学习。

本文首先总体性地介绍不丹从20世纪60年代以来的发展，尤其是它在提升民众幸福方面的成就。然后，介绍不丹国王旺楚克四世的幸福治理哲学。在此基础上，本文依次从三个方面介绍不丹如何在国民幸福治理的框架下发展经济，如何在发展经济的同时加大对社会领域的投资，确保社会公平与和谐，以及如何在发展经济的同时保护环境与生态，保护自己国家的传统与文化。随后，介绍不丹如何在经济发展的同时谋划政治民主化改革，最终从君主制过渡到议会民主制。最后，本文总结不丹发展和治理模式的基本特点，并讨论了不丹模式对人类社会的发展与进步以及对其他国家的意义。

一、不丹的发展

不丹是一个多山的小国，国土面积大约38394平方公里，森林资源丰富。人口在2005年为63.4982万人，2012年上升到70万人。20世纪60年代，当旺楚克三世启动国家现代化进程时，不丹是一个极其贫穷落后而且对外封闭的君主制国家。当时，不丹经济极其落后，交通简陋而且非常不便，人口普遍贫困，食物短缺经常发生，而且，自然灾害频发。同时，教育和医疗水平极端落后。首先，教育极端落后，文盲率畸高。在20世纪50年代末，全国只有11家小学，只有440孩子就读于正规的教育机构。其次，医疗条件极其简陋，医疗水平极低。例如婴儿死亡率畸高，每1000人中就有15人患有结核病，近80%的女性患有急性甲状腺肿，性病、痢疾等疾病也到处肆虐。然而，从20世纪60年代，尤其是70年代开始，不丹开始走上了一条持续发展的道路，无论在经济可持续发展还是社会和政治发展方面，不丹都取得了巨大而且令人瞩目的进步。从1980年到2003年，人均GDP增长超过了5倍。2012年，按购买力平价测算的GDP总值为39亿美元，人均GDP为5430美元，失业率为4%。从2001年到2012年，不丹一直维持了6－8%的经济增长率。不丹在社会发展方面取得的进步更加引人瞩目。在1961年，不丹只有两家现代化医院、两个医生、两个护士。目前，超过90%的不丹民众都可以免费获得基本医疗服务。国民的预期寿命也不断上升：在20世纪60年代，平均预期寿命低于40岁，到1994年上升到49岁，2000年上升到66岁，几乎翻了一倍。婴儿死亡率也从当年世界最高水平逐步下降，每1000个新生婴儿的死亡率在1984年为102.8人，1994年下降为70.7人，2000年下降为60.5人，2005年下降为56人，2008年下降为49.3人。随着免费义务教育体系的建立，教育方面的成绩同样非常显著。目前，80%的儿童都可以进入小学，成年人识字率已从1970年的10%上升到现在的54%。此外，全国77.8%的家庭都可以获得安全的饮用水，在城市，这个比例已高达97.5%。最为难得的是，不丹的经济发展不仅没有导致环境污染和生态破坏，反而还是一个环境和生态保护非常成功的国家，是旅游者梦想的“世外桃源”(Ura＆Kinga，2004；Priesner，2004；Tobgayetal．，2011)。最后，在经济和社会发展取得巨大进步的同时，从20世纪80年代开始，不丹一直在酝酿政治民主化改革，最终于2008年从一个君主制国家转变成一个议会民主制国家(Sinpeng，2008)。

最近十几年，不丹在国际社会的影响越来越大。除了因为不丹在经济、社会和政治发展以及环境与生态保护等方面取得巨大进步之外，一个更重要的原因是：

不丹是这个地球上唯一按照国民幸福来治理的国家。不丹政府从20世纪70年代就开始探索用国民幸福总值(GNH)替代GDP来治理国家。从2008年开始，不丹政府每年都对国民幸福进行调查，并以此来调整政策，提升国民幸福。根据2010年的国民幸福调查和统计，有47.8%的不丹民众勉强感到是幸福的，32.6%的民众在很广泛的范围内都感到是幸福的，另有8.3%的民众非常深度地感到幸福，只有10.4%的民众感到不幸福(Uraetal．，2012b)。这无疑是非常了不起的成就。从国际比较的角度来看，不丹政府在提升国民幸福方面也是非常突出的。运用来自各个方面的数据(例如联合国教科文组织、新经济基金、世界卫生组织、联合国人类发展报告等)，2006年英国莱斯特大学社会心理学者怀特(AdrianWhite)绘制了首份“世界幸福地图”(图1)。在怀特的排行榜中，国民最感幸福的前20名国家依次是：丹麦、瑞士、奥地利、冰岛、巴哈马联邦、芬兰、瑞典、不丹、文莱、加拿大、爱尔兰、卢森堡、哥斯达黎加、马耳他、荷兰、安提瓜和巴布达、马来西亚、新西兰、挪威、塞舌尔。其中，不丹排名全球第八。更值得关注的是，不丹是东亚和南亚地区国民感觉最幸福的唯一国家，也是排前20名的幸福国家中唯一经济发展水平不高的国家。

对于不丹在提升国民幸福方面的成就，也许有人并不觉得有何特别值得称道之处。他们也许会这样质问：难道经济和社会发展的最终目的不就是增进人民的福祉？

毫无疑问，几乎所有的执政者在政策和口号上都是(或者都会)这样宣称。而且，笔者也倾向于相信，许多执政者的确也怀有这样的治国抱负。然而，在现实中，我们看到的却是，在许多国家，即使经济增长了，国家的财富上升了，但民众并没有感到幸福，反而感到不幸福。在发展中国家，充满了许许多多这样的例子。在发达国家，也不乏这方面的教训。以美国为例，以其拥有的财富而言，它不仅是当之无愧的世界头号强国，而且也是最有可能让民众感到幸福的国家。然而，正如耶鲁大学政治学家雷恩教授(Lane，2001)发现的，尽管美国建立了自由市场和自由民主制度，持续地实现了经济增长和财富的增加，但在过去几十年，美国人的幸福感一直在下降。面对如此令人沮丧的现实，不丹这个小国的经验就非常值得关注，也极其地发人深省。难怪乎在《幸福政治学》一书中，哈佛大学政治学家博克教授(Bok，2010)一开篇就介绍不丹的经验。不丹为何能如此与众不同？它又是如何做到这一点的？

二、幸福治国：不丹的GNH治理哲学

不丹的成功绝非偶然，而是因为不丹形成了一套系统的以提升国民幸福为目标的治理哲学，并在此基础上发展出一种独特的发展与治理模式。20世纪60年代，旺楚克三世已经开始启动各种旨在推动国家现代化的经济和行政改革。1972年，旺楚克三世逝世，刚从英国留学回来的年仅17岁的吉格梅・辛格・旺楚克(JigmeSingyeWanchuk)承担起治理不丹的重任。