维尔纳・杨：德国的国家范式和行政改革

【内容提要】国家范式可以通过许多不同的方式加以理解。本文主要通过考察行政改革或行政政策来界定二战后现代德国不同的国家范式。通过聚焦行政理论的内在基础和外在表现，本文将二战后的德国划分为五个阶段，分析范式转变的因果关系和各阶段不同的特点。在结论部分，本文分析了德国行政改革中所表现出的一些动态特征。

【关键词】德国/国家范式/行政改革

一、引言

国家范式可以通过许多不同的方式加以理解，其中一种经常出现在公共行政研究和理论中，这种方式区分不同的国家“传统”或国家“文化”，或者是所谓的“行政文化”。例如欧洲大陆法体系下的法治国家传统，盎格鲁-撒克逊国家的普通法体系传统，或者是斯堪的纳维亚半岛国家的公共利益传统①。当然人们也可以区分不同的政体，例如多数主义政体、共识性政体或专制政体，或者是区分联邦制或中央集权制等国家组织结构。另一种方式则是区分不同的国家理论，例如黑格尔理想主义的“自治国家”理论构想，将国家从社会中分离出来并置于其上；民主理论强调多元主义和合作型国家；而自由主义理论关注国家的超负荷和过度扩张；社会主义和共产主义理论则强调国家的强大与必要②。盎格鲁-撒克逊国家甚至以“无国家”为特色，使用诸如“王权”或“政府”等概念描述公共组织架构和程序，从而试图避免使用“国家”这一概念。

本文尝试遵循一种不同的路径，通过考察行政改革或行政政策去界定、“建构”甚至――如果人们想以这种方式框定的话――“重构”不同的国家范式。基本的假设是行政改革，或通常所说的行政政策事关对公共机构的解读和重新定位，因而事关对现代国家功能的本质理解。通过考察行政结构和过程如何转变，或至少如何尝试转变并获得合法性，我们似乎可以用“自下而上”的方式界定不同的国家范式。本文聚焦德国，但有充分的证据表明类似的发展过程同样也出现在其他欧洲国家乃至美国，甚至超越这一界限，例如体现在发展中国家关于国家结构和行政体系的各种历史发展观中。

在通过自下而上的方式界定国家范式时，本文聚焦行政理论，或更确切地说，是聚焦多种行政理论。本文并不考察国家范式的政治、民主或结构因素，而是考察其行政理论的内在基础和外在表现。这些行政要素在历次行政改革中变得特别明显，尤其是在已经实施的改革中，但在那些已宣布的，或已在尝试中及经常被废弃的改革中也不少。③

因此，本文将通过考察以下几点来界定国家范式的转变：德国如何探讨行政改革及如何促使其合法化；德国如何框定、考虑及定义待解决的问题；德国如何确定和解释解决方案。本文主要的观点是：关于国家的历次公共讨论都涉及到了这些考量。而反过来，这些公共讨论既由行政政策的行为体、改革的推动者及反对者构建，同时又对他们自身产生影响。

本文以第二次世界大战的结束和现代西德的建立为出发点，但很明显其中一些讨论到的范式有着更悠久的历史渊源和先例。按照经典的历史观，行政改革可以理解为受外界因素影响而遵循不同的模式，这些外界因素既包括变化的经济和金融形势，也包括政治-行政制度(本文指德国的政治-行政制度)不断的路径依赖特征。但是现代制度主义理论的一个关键假设就是，行政改革也是由那些已经体现在有关公共行政的具体讨论和理想形象中的规范性和认知性基础所构建。在德语中，被称为行政改革的主导理念。正是这些讨论或主导理念定义了本文“国家范式”的具体含义。

因此，本文论点背后的理论假设源自于新制度主义。在这里不可能详尽阐述和讨论所用制度理论的基础及不同流派④，但要注意到在最近的讨论中出现了一种新的分支，即“话语制度主义”，它强调规范性和认知性或确切地说“观念性”特征的解释力⑤。在行政改革的比较研究中，研究人员运用这些理论考量以强调观念的解释力，这些观念既包括规范性的预期，如为什么某个行为是期许及必要的；也包括认知性的观点和假设，如各行为体和组织如何作为⑥。这些观念，这里指的是国家范式，定义和界定了问题所在，提供合适的解决方案，并将这种因果关系纳入理所当然的世界观中。一方面，行政改革方面的研究详细检验了这些观念或曰主导理念作为行为准则的重要性⑦，这些主导理念，也就是“制度化的和广泛传播的观念，它们针对的是一个组织应采用的正式的结构、技术、过程、程序和意识形态，它们……是制度化的，意思是指在相当一段时期内，它们被认为是理所当然的”。⑧

另一方面，学者们越来越强调“改革代理人”或“改革企业家”会为了影响行政改革而致力于影响国家范式或主导理念，也就是说，去定义重大问题及可能的解决方案。同样，改革的推动者也会使用这些国家范式以促使行政改革合法化，并说服其他行为体支持这些行动，遵守改革议程⑨。

二、德国行政改革的各个历史发展阶段

为了阐明二战后德国的不同国家范式和行政改革轨迹，可以划分五个不同的历史阶段⑩，分别称其为：

・民主型国家；

・主动型国家；

・精简型国家；

・激励型国家；

・规制型国家。

当然，这种编年体叙述方式在很多方面“过于粗略”，同时存在着一些问题，如过于简单，“厚今薄古”，过于注重改革行为体的讲述，而忽略其长期的发展变化、历史典型、相似性和矛盾性。但是为了在规范性和认知性的基础上界定行政改革的变化，这种简化也可接受，只要人们记住，比起事后历史推断所展示的，社会、政治甚至行政过程通常都要复杂和令人迷惑得多。

诚然，很多外界和环境的变化推动了行政改革，如经济、金融、社会、科技，甚至政治压力，本文完全不否认这一点。但本文主要关注如何解读这些变化，关注总体转变中的范式的重要性及其对改革轨迹有何影响。

本文开始于战后时期，因为如果抛开纳粹时代的痛苦记忆及其后世汲取的历史教训，就无法理解现代德国，正是它们框定了现代德国直至今日。

1.民主型国家：“民主”

在二战后的重建中，公共行政基本上被认为是自然而然的事情。大多数与纳粹有牵连的精英都被占领国免职，同时在行政人事方面建立了一套全面的“去纳粹化”制度。但总体来看，旧有的组织、人员、法制和程序结构并没有太多的改变，至少在西占区是如此。那些旧传统、等级森严的韦伯式官僚主义理念依然存续，甚至卷土重来成为主导的国家范式。在这一时期既没有时间，可能对大多数行为体来说也没有必要去建立一套新的国家行政范式(11)。

而对于占领盟军和德国民众而言，重建公共基础设施和公共秩序是他们的核心关切，对此一个运转良好的公共部门是必不可少的。同时，公共部门的组织效率及其成效并非德国公共行政的基本问题，因为在二战中的诸多方面就已经证明了其高效性，例如组织大屠杀就效率惊人。然而，那些新生代精英(当然，在许多方面仍旧是那些老人)，尤其是那些在纳粹统治期间流亡海外的归国者，立刻发现他们不得不面对一个主要问题：纳粹的灾难是如何发生的，如何避免它再次发生？

首任总理阿登纳及基民盟既信奉自由的经济政策，又团结工会，既反纳粹，又吸收老一代政治精英，他们将纳粹的灾难归因于魏玛共和国的“民主失败”。他们的传统理解是，缺少真正的民主人士导致德国历史上首个民主制度的崩溃，尤其是在两次世界大战期间的魏玛共和国时期，公共服务部门都被反自由、反民主的精英所把持，他们对国家和社会都抱有前民主时代的专制观念，这最终导致希特勒的上台，因此，根据这种对于历史的理解，行政改革的中心目标就是建立或重建民主和法治。

由于许多老一代精英依旧留在政治舞台，改革的主要推动者就是这些魏玛时期幸存下来的老一代民主精英，大量的归国移民及战后最初几年西方占领国的大力支持也增强了他们的力量。因此，早在这一时期，来自盎格鲁-撒克逊国家，尤其是来自多数归国移民曾居住的美国的思潮及其影响，成为德国行政改革和新国家范式的重要规范性和认知性指导方针。在这里，从美国返德的归国移民在建立新的民主国家范式上发挥了尤为重大的作用，其中著名的有：恩斯特・弗兰克尔(ErnstFraenkel)、卡尔・勒文斯坦(KarlLoewenstein)、费迪南德・赫尔门斯(FerdinandHermens)、卡尔・约阿希姆・弗里德里希(CarlJoachimFriedrich)，以及在公共行政领域特别重要的弗里茨・莫尔斯坦-马克斯(FritzMorstein-Marx)。他们都出版过有影响力的教科书，这些书都是他们此前在美国的出版物的译本或修订本。(12)

他们的主要观点是，新的行政体系应该类似西方民主制度，这意味着调整行政服务机构以适应议会制和多元主义，甚至向政治党派开放，因为行政部门无政治立场这一说法被视为专制国家的“大欺骗”和“一生的谎言”(13)。尽管政治精英的总体人数、尤其是从事法律和行政工作的人数持续上升，但最终还是就新的行政国家范式达成了广泛共识。基于这一理解，一个现代、民主、多元的国家是必需的，同时也堪比以等级森严、规则约束和法律控制为特征的韦伯式官僚制度的传统架构。

因此，这个阶段的行政政策主要是维持自治、合法定义的国家，却又建立了一套更加精心设计的民主、司法及法制体系。无论是对于公共部门的内部关系来说，还是在国家对社会和经济的调控机制方面，受民选政治家和一套复杂的法律规章制度所控制的传统等级制更受青睐。公法再次成为定义德国公共行政的特征。人们认为新的行政体制会类似旧体制，以等级制凝聚力量，受规则约束并由技术官僚所操纵，但却更具民主合法性和控制力，同时将合法性和正当性置于效率之前。

2.主动型国家：“计划”

20世纪60年代的整个西方世界，也包括德国，新兴现代福利国家的问题日益显现，这在学术界和政界引发了广泛的讨论。人们认为现代福利国家不断增加的国家服务机构、收入分配转移和所承担的责任导致了越来越多的财政问题，尤其是协调和控制问题。最终人们达成了新的共识，认为老一套的国家机构缺乏足够的准备和完善的设施，尚不足以履行一个现代福利国家应尽的职责。

在保守的法学家和国家法学家的讨论中首次提到了计划体制的回归。由于冷战期间东德和共产主义阵营奉行社会主义计划体制，使得计划体制这一整体概念遭到公众的质疑，因而这样的讨论非常重要。而随着使用“生存保障”这一法律概念，指出国家为其公民提供足够的服务是社会经济发展的前提和基础，学术界开始讨论是否有必要采纳更为长远、更为综合的国家计划体制(14)。20世纪60年代，德国首次出现了轻微的经济衰退，凯恩斯主义经济学家和社民党人更为频繁地讨论计划体制，他们既要求更具协调性和连贯性的经济政策，又期待一个更加“主动的国家”。这样，行政改革新的主导性目标就是使国家更具控制力和处理信息、解决问题的能力。传统增量式的问题解决方式被视为“被动反应式”，应该通过“主动地”制定政策取而代之。(15)

“主动型国家”的主要推动者是政府建立的外部咨询委员会，他们组织并主导相关讨论。其中最重要的是“政府和行政改革项目小组”，从1967年起，该小组成为现代德国行政科学和行政理论研究的核心。和二战后一样，大部分思想是舶来品，即美国、英国和北欧的计划体制倡议，最著名的是PPBS原则，即美国五角大楼首创的“计划项目预算系统”(Planning-Programming-Budgeting-System)。其理论基础不再源自于法学和政治学，而是更多地源自于美国的政策学和宏观经济理论，它们都具有很强的理性基础，推崇凯恩斯主义的宏观经济干预理论，并主张对政府机构进行彻底的整顿(16)。

尽管在公共讨论中新的叙述方式占据主导，新的国家范式也浮出水面，但是不能将这些和行政结构程序中的实际变化混为一谈。德国行政服务部门改革委员会即是一个很好的例子，它由德高望重的知名学者和实践者组成，工作了五年，发布了12卷备受赞誉的论证成果，但却什么都没能改变，政府没有采纳任何一条更为极端的建议。尽管国家主义传统不再主导公共讨论，但依旧有能力阻止对其核心结构基础、传统行政部门体系进行任何改变。

不过，60年代末70年代初的主导国家范式还是转变成了“主动型国家”，致力于通过辖地、财政和职能的改革对政府机构进行改革和重组。地方政府的规模在扩大，数量在减少，财政预算得到了重组和现代化，一些公共职责在地方、区域、州和联邦各级政府层面进行了重新的安排。这样的“政府机构”改革也同期出现在许多其他的欧洲国家中。