谷志军 王柳：中西不同政治生态中的问责研究述评

摘要: 问责作为现代民主治理的标志和公共管理的核心概念，已经成为中西方学术界共同关注的焦点。虽然明确研究问责问题的历史并不长，但是问责研究已经取得了丰硕的理论成果。然而，由于中西方不同的政治生态，必然导致了问责研究内容上的差异。本文旨在从比较的视角对中西不同政治生态中的问责研究文献进行系统梳理，并从中探讨这些文献对进一步研究的启示以及未来研究的方向。

关键词: 问责研究 政治生态 非竞争性选举

一、导 论

问责被认为是现代民主治理的标志和公共管理的核心概念。[1][2][3](P63-64)从广义上讲，几乎公共管理中的所有问题都与问责相关。然而，不管是在西方学术界还是在中国学术界，明确地研究问责问题的历史却不长，问责研究还是一个萌芽领域。[4]

问责作为近年来政治与公共行政学中一个非常流行的政治概念，其理论演进与实践发展都是在特定的社会环境中进行的。虽然中西学术界在问责研究中存在一些共同之处，比如对问责理论基础的理解、对问责意义和作用的探讨等，然而中西方截然不同的政治生态必然导致了研究上的诸多差异。由于政治生态的不同，客观上影响了学者们对问责概念的界定、对问责范畴的理解、对问责内容的探讨、对研究方法的选择等。在西方现代民主体制中，问责是在竞争性选举（competitive election）的框架下进行的，选举被认为是最主要也最具合法性的实现权力和平转移的制度。尤其是到了20世纪，随着选举制度继续完善和一些学者的努力，选举逐渐变成民主的代名词，并成为最主要甚至是唯一的问责制度。[5]因此，西方问责研究都隐含着这样一个假定：要实现问责首先必须建立选举民主，否则任何关于问责的讨论都是毫无意义的。而选举问责（electoral accountability）也被认为是最基本且最重要的一种问责方式。[6][7][8][9]在此背景下，过去二十多年里西方学术界在问责的本质、维度、方法、技术、结果、困境和对策等问题上取得了显著的研究进展。与西方问责环境明显不同，中国的问责是在非竞争性选举（non-competitive election）的框架下进行的。[5][10][11][12][13]由于缺少竞争性选举的基本假定，在研究中国的问责实践时，就需要放弃学者们研究西方问责实践时所采用的演绎方法，转而采用归纳方法进行分析[14](P329-357)，在超越西方经验的基础上探索非竞选政治中的问责何以可能以及如何实现。因此，中国问责研究兴起于对特定实践问题的反思，这就使得研究具有明显的现实指向。在此背景下，已有的研究涵盖了问责的内涵、范围、理论来源、意义、存在问题和完善途径等各个方面。

本文旨在对中西不同政治生态中的问责研究文献进行系统梳理，并从中探讨这些文献对进一步研究的启示。文章首先从研究取向、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面对西方竞选政治中的问责研究进行概括；然后从研究视角、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面对中国非竞选政治中的问责研究进行概括；最后对两者进行比较总结并结合现实对进一步研究做出展望。

二、西方竞选政治中的问责研究

西方问责研究兴起于官僚制和民主制之间的持续紧张关系之中。[15]其标志性事件是弗雷德里克（Friedrich）与芬纳（Finer）就现代民主政府中的行政责任问题所引起的著名争论。[16][17][18](P2-32)在这场争论之中，芬纳主要聚焦于确保责任与问责的机制，而弗雷德里克则将问责看作一种责任感。正如芬纳所说：“不管是过去还是现在，我和弗雷德里克教授的主要差异都在于：我坚持将责任理解为一种对政治家与行政官员加以纠正与惩罚的安排，直至解除他们的职务；而他则过去相信、现在仍然相信责任是一种责任感，除了对专业标准的服从和忠诚外，这一责任感在很大程度上是未经审核的。”[17]弗里德里克与芬纳之争所提出的关键性问题至今仍然处于现代责任与问责问题的中心，同时也奠定了西方问责研究的基本思路。通过文献回顾，已有研究可以从研究取向、研究重点、研究方法、研究发现和研究启示等方面进行概括。

（一）研究取向

在西方学术界，弗雷德里克与芬纳之间的著名争论导致了“作为德性的问责”（accountability as a virtue）与“作为机制的问责”（accountability as a mechanism）两种不同的研究取向。[19][20]

就“作为德性的问责”取向而言，问责主要是作为一个积极性的、规范性的概念使用，作为公共行政人员行为的一组评价标准。问责或者更确切地说负责任，被看作是组织或官员的一种积极品质。从这一广泛的意义上说，问责与回应性和责任感相接近，指的是对行为者的实质性规范。因此，问责研究往往侧重于规范性问题，评估公共行为者实际的和积极的行为。[21][22][23][24][25]根据这一研究取向，道德行为意义上的问责是很容易使用的，然而却很难对其进行实质性的定义。正因为如此，问责作为评价标准在不同公共组织、政治制度和研究视角中将会有所不同。作为德性的问责研究之所以重要，是因为它能为公共组织及其公务人员提供合法性支持。在透明、回应与负责任的治理意义上的问责，是确保公众对政府的信心与弥合公民和代表以及政府之间鸿沟的桥梁。[26]而就“作为机制的问责”取向而言，问责主要是作为一个消极性的、描述性的概念使用，作为公共行为者就其行为负责的一种制度关系或安排。因此，问责研究的核心不是公共行为者的行为，而是这些制度安排的操作方式；问责研究的重点不是代理人是否以负责任的方式行事，而是他们是否可以被问责主体追究事后的责任。[2][27][28][29][30][31][32]根据这一研究取向，问责包含了各种各样的问责关系，这些问责关系可以归为三个基本问题，即对谁负责、谁来负责和为何负责。作为机制的问责研究实际上是实现负责任的治理的工具，其重要性在于：问责有着重要的仪式与净化功能，有助于提供公共宣泄。[33][34]对于法律与行政主体来说，问责是防止腐败与滥用权力的重要机制。[35][36]问责可以作为促使政府及其行政人员反思和学习的工具，以确保对民众承诺的实现。[37][38]

虽然两种研究取向都与民主治理相关，然而却有着不同的判断标准与分析维度。作为德性的问责研究聚焦于政府官员的实际绩效，研究者们隐含或明确地制定一套善治的实质性标准以及评估政府及其行政人员是否遵守这些标准。这些基本上是关于好的公共或合作治理研究。在这些研究中，问责缺失主要体现为不恰当的行为、坏的治理或组织行为的偏离。相反，作为机制的问责研究集中于规范问责主客体行为的制度安排的操作方式，学者们研究是否存在这样的关系、是否可以被称为问责机制、这些机制的功能如何以及它们的作用是什么。这些基本上是关于政治或社会控制的研究。在这些研究中，问责缺陷主要是控制和反馈的问题。[19]尽管两种研究取向有着明显的不同，但是两者之间却又是密切相关、相辅相成的。在责任与问责问题上，弗雷德里克和芬纳的观点及其所引发的思考都是有价值的，两者的立场并不矛盾而是互为补充。如果没有责任感，问责机制是没有意义的；反之亦然，如果没有问责机制，也就没有责任感。

（二）研究重点

在两种不同的研究取向中，学者们共同关注是“谁对谁问责”（accountability to whom）和“对什么问责”（accountability for what）两大基本的研究主题。[39][40]

管理不同的有时甚至是冲突的问责压力或目标一直是研究的中心问题，潜在的问责冲突根源是“谁对谁问责”和“对什么问责”主题所引发的不同类型。[37][41][42]大多数关于“谁对谁问责”的研究基本上使用或拓展了罗美泽克和达布尼克（Romzek & Dubnick）提出的分类模型，即根据控制来源和控制程度两个维度将问责分为等级问责（bureaucratic accountability）、法律问责（legal accountability）、专业问责（professional accountability）和政治问责（political accountability）四种类型。[41][43][44]学者们将这个模型应用于其他各种情境中，例如非营利性组织[45]、人口普查局[46]、政府再造运动[47]以及地方政府[48]。而对于“对什么问责”主题的研究则主要使用或拓展了奥多纳（O’Donnell）提出的分类模型，即根据层级关系将问责分为垂直问责（vertical accountability）和平行问责（horizontal accountability）两种类型。[49][50][51][52][53]根据这一模型，财政问责[54][55]、审计问责（Power，1997）[56]、绩效问责[57][58]等是学者们关注的焦点。当然，也有少数研究同时强调了这两个方面。[25] [42] [59]

虽然“谁对谁问责”主题与“对什么问责”主题之间存在挑战，然而它们并非相互独立的研究领域而是一个相互交迭的过程，问责内容的不同往往源自问责来源的不同。更为重要的是，两者都承认期望管理（managing expectations）的重要性。期望管理意味着，问责涉及到许多方法，公共机构和行政人员通过这些方法管理来自于组织内部和组织外部的多种多样的期望。[41]更进一步说，“问责是在公共行政人员和其相关联授权群体之间，通过相应的机制、程序和战略设计去传达后者的期望。”[22]期望管理范式改变了传统公共行政以被动视角看待问责的方法，在问责概念上增加了行政主动性内容，从强调外部问责控制行政转向了强调行政控制和管理外部问责，有效的问责将成为行政人员有效的期望管理。[55]然而，不管是“谁对谁问责”主题还是“对什么问责”主题，期望管理范式都将问责看作外生变量而非内生变量，忽视了行动者在构建问责制度和处理问责压力中的作用。研究表明，这种有关可行动知识（actionable knowledge）的不足就是当前问责研究的关键局限。因此，研究需要关于行动者感知、认识和处理多重问责压力的方式，连接问责结构与行为、决策和结果的因果机制，由行动者制定和修正问责制度的过程等方面的可行动知识。[39]

（三）研究方法

研究内容的性质决定了研究方法上的选择，在西方问责研究中所采用的研究方法主要是以定性的案例研究方法（case study）为主、其他研究方法为辅。[41][43][60]

由于不同的研究主题都将问责看作是期望管理的过程，因此，学者们的研究目的主要在于描述和理解问责期望的特性、变化与结果，而不是去解释这些期望与行为选择之间的相互作用。通常情况下，只有当重大事件发生且改变已有问责结构的时候，问责问题或困境才会凸现出来。正是因为如此，大部分的研究文献或多或少都是一种消极论调，关注于事故、涉案个人与惩罚。[20]而诸如“挑战者号悲剧”（Challenger tragedy）等重大事故都是突发性的和不可复制的事件，因此，诸如案例研究等定性研究方法就成为最适当的方法。在已有的研究中，除了概念阐释之外，大量的研究都采用了定性设计，诸如单案例研究（single case study）和比较案例研究（comparative case study）[23][43][44][60]、访谈法（interviews）[61]、内容分析（content analysis）[62]或者是有着强烈定性倾向的混合研究方法（mixed methods）。[63]其中案例研究是最受欢迎的方法选择。只有少数研究使用了定量的统计分析[25][48][64][65]和实验设计。[59][66][67]

在问责研究初期，定性方法无疑是恰当的，它有助于问责相关理论的产生和发展。尽管如此，研究中也存在着方法多样性的缺乏和定量设计的匮乏等问题。此外，过去的定性方法并没有能够解决好问责结构与行为者之间的交互关系。伴随着研究的深入，问责研究的新探索同时也提出了研究方法创新的问题。传统的定性研究不能满足对问责的语境、嵌入和变化过程的分析，