洪朝辉：土地改革的比较研究：台湾经验与教训

以优化土地分配、土地使用和土地税收为主题的土地改革,是世界各国、各地区面临的共同难题。海峡两岸的台湾与中国大陆分别与1950年代初和1970年代末,实施了旨在解放农村生产力的两大土地改革。首先,1949年至1953年,台湾成功地推行了以/"三七五减租/"、/"公地放领/"和/"耕者有其田/"为三大特征和阶段的第一次土改,导致自耕农人数从1952年的38%猛增至1960年的64%,佃户的人数则在同期从36%减到14%。[1]在中国大陆,自1978年起也开始了旨在瓦解人民公社、实行家庭生产责任制的土地改革。到1983年底,仍沿袭人民公社式的集体经营之村社,只占总数的1.19%,即98%以上的农村耕地开始由家庭私自经营。[2]而且,大陆承包经营农户占了总农户数的96.3%,家庭承包经营的土地面积也占总面积的98.6%。[3]

尽管海峡两岸这两次土改皆取得了举世瞩目的成果,但由此所衍生的负面后果,为两岸的农业经济发展共同制造了新的瓶颈。为了深化土地改革的进程、维护土地改革的成果,台湾和大陆分别自1962年和1985年起,再次实施了新一轮的土地改革,笔者在此称之为土地改革的深化。在此土改深化的过程中,台湾是以/"农地重划/"为主题,大陆则以/"双田制/"为目标,其共同目的旨在解决前一次土改所遗留的地块细碎和小农经营危机,促进土地的规模经济,提高农业生产效率,并为农业机械化的广泛实施创造条件。比较与分析两岸在深化土改过程中的经济动因、政府角色、措施途径和社会经济效益等方面的异同,不仅有助于深刻认知土地经济发展的一般规律,也能为两岸互补长短,共同实现现代化农业的新飞跃提供一个新的观察视角。

本文的台湾方面资料主要根据笔者在1995年暑期对台湾的实地考察,资料分类包括台湾官方的统计数据、台湾各级机构的土地法令法规、桃园土地改革训练所和中华经济研究院研究论著、南投县草屯镇农地调查、以及与各级农业官员、学者和农家的面谈。有关大陆方面的资料,主要根据国务院农村研究中心、发展研究中心及笔者本人对下列四组地区的调查:一是1986-1988年期间,对大陆26个省市自治区除牧区以外的农村,所进行的全国性抽样调查,样本量为280个村,其中完全有效问卷为253份;二是1992年对大陆六个县(北京顺义、上海松江、江苏常熟、浙江余姚、陕西武功和广西临桂)的调查。这组数据按每个县抽取100个农户作样本,采用分层方法抽取,即县抽取乡,再以中等收入的乡为样本乡,然后以样本乡中的中等收入村为样本村,最后在样本村中抽取居中收入的90户样本户,并加上10户规模经营户。这样,每县共为百户,六县为六百户;三是1992年对大陆土改深化的三个典型地区(山东省平度市、江苏省无锡县和浙江省乐清县)的调查;四是1988-1995年笔者对浙江15个县16种不同类型家庭农场的跟踪调查。

第一节 两岸土改深化的背景与动因

进一步深化两岸土改的经济动因首先存在许多相似与类同之处。时至1953年,台湾顺利完成了减租、放地和分地的土改三步曲,其正面的推动作用极为深远。[4]但它的负面影响自1950年代初,即开始显现。同时, 1978年后的中国大陆,以建立和健全家庭生产责任制为主题的土地改革也取得重大成果,农村货币收入在1978-1984年期间,年均增长37.2%,而1953-1978年的年均增长只有5.5%，[5]粮食产量1984年也比1978年猛增34%,净增1.254亿吨。[6]但是,自1985年起,家庭式的承包经济普遍出现疲软,类似台湾第一次土改后的各种经营危机也日渐浮现。海峡两地土改以后的共同危机主要表现在三大方面:

其一,农业生产率出现负增长。台湾农业生产从1952年的年增长率9.7%锐减到1954年的-3.3%和1955年的-0.5%。1954年的农业生产总值也比1953年减少9.24%(9,429,000,000:10,390,000,000新台币) 。[7]在大陆,自改革以来,1985年的粮食产量第一次出现大幅减产。据统计,1985年比1984年大陆粮食减少2820万吨(37,911万吨:40,731万吨),而且自此以后,粮食产量经常徘徊不前。[8]另据统计,1984-1988年,大陆粮食产量减少1,323万吨,而社会需求量却增加1,500吨,导致1988年大陆粮食缺口高达2,500万吨,而且棉花产量持续出现负增长,造成1988年的棉花缺口达150万吨。[9]同时,人均占有粮食从1985年的393.5公斤,也降到359公斤。[10]

其二,地块畸狭,耕地分散。台湾土改一方面促使大批小农获得自主耕地,另方面则造成耕地细分、田埂用地增加。1962年前,台湾嘉宝潭重划区平均每一地块面积大约只有五厘左右;而且,耕地极其散乱,1962年前,鹿草重划区的农户耕地分散在三处以上者约占总数的50%。同时,田间道路狭小,农产品运输不便,如1962年农地重划前,嘉宝潭重划区平均临路边地块数仅为20%,严重地浪费了人力,增加了生产成本。[11]同时,耕地面积也普遍偏小,1966年与1955年相比,耕作0.5公顷以下的农户占总农户的比例从34.4%上升到37.4%,同期耕种5-10公顷的农户比例则从0.7%降到0.6%。[12]1978年以来的大陆土改也导致农户土地支离破碎,条块分割。根据前述六县六百户的调查,1992年当地平均每户土地规模为9.2亩,并被分解成8.99块,平均每块面积只有1.02亩。而且,经营10亩以下土地的农户占总数的68.82%。[13]同样,在1980年代初期的山东省平度市,每户土地平均被分割成七块,平均每块面积1.3亩;江苏无锡县平均每户也被分成7.05块,每块平均面积只剩0.53亩。[14]

其三,农田水利系统受到破坏,给水排水不畅。在台湾,由于农户间的地块互相间隔,导致地块之间的灌溉相当不便,不能适时适量排水和给水。而且,农户间为争取用水经常发生纠纷,严重影响农田灌溉效率。以1962年前的引西重划区为例,当地能直接灌溉的地块数只有约20%。[15]同样,大陆土地的条块分割严重破坏了原有人民公社体系下的灌溉系统和水利工程。1985年与1980年相比,全大陆农村总耕地的排灌面积之比例从48.5%降到44.1%,其中机电排灌面积减少20%,大约46%的减少额是由于地块分割,造成了排灌设施的废置与失效。[16]而且,小规模的条块型土地严重影响了农业机械化的发展。上述六县六百户中,在1980-1985年期间,机耕面积减少15.9%,机播面积减少19.2%。[17]但与此同时,大陆农机设备的数量却迅速增加。以山东平度为例,1978-1987年期间,农机总动力增加13倍以上(50,236:656,668千瓦),百亩占有农机动力增加近3.5倍(7.34:25.19千瓦) 。[18]这种日益缩小的机耕、机播面积与不断增长的机械设备之间的失衡发展,既表明现有农机利用率大大下降,也显示大部分农机皆弃农经商,投入工商运输领域。

尽管海峡两岸经历了土改后相似的土地经营危机,并由此提供了进一步深化土改的共同动力。但两地相较,大陆的土地经济存在着更为复杂的结构与功能,既为大陆农村在1985年后实施土改的深化增加了难度,也为两岸土地规模经济发展的不同动因提供了比较研究的素材。

首先,大陆土改的均田性质所导致的后果与台湾不同。尽管两岸的土改皆有均田的性质,如台湾放领公地的对象为所有承租公地的现耕农、雇农和承租耕地不足的佃农；[19]同样在大陆,根据前述253个村的调查,69.4%的村是按人口平均承包土地，[20]但是,在台湾,这种均田制的土改与子女有权平均继承耕地的法制相结合,导致已经细碎的土地更加分散。[21]而且,由于土地价格的上涨和交易成本的增加,又抑制了农户出租或转卖土地的愿望,导致大批农户陷在细碎的耕地上而难以自拔。[22]

然而,均田化的土改在大陆则产生了两大独特的后果,为土改的深化提供了更大的动力。一是以家庭责任承包制为核心的大陆土改孕育了激励超生多生的机制。按照人多地多以及社会主义不能使人饿死的原则,新增人口自然要求重分土地,呼唤新一轮的土改;二是由于商品经济的发展和婚嫁丧死等自然原因,农民对土地的追求愿望出现多元。根据山东平度的调查,时至1987年,45%的农户因为人口增长要求增加所承包的土地数量,而28%的农户由于务农人口的减少,则希望少包和转包部分土地,还有2%的农户希望完全放弃土地,从事非农产业。[23]另外,在吉林省白城地区扶余市的四个村,一部分承包者长期在外,任土地粗放经营;而1983-1987年新增的占人口总数34%的劳力却无地可耕。[24]由此表明,按人均分田之原则必然受到人口变动的冲击,人口的增减和流动自然迫使土地出现新的调整和变化。所以,人口变动因素已经成为大陆进一步深化土地改革、优化资源配置的重要动力。

其次,在商品经济的共同冲击下,两岸农民对农地经营产生了不同的态度,采取了不同的行为模式,并为大陆和台湾土改的深化和土地的规模经营,提供了不同的动力。在大陆,传统的工农业剪刀差加上新兴的市场经济之推动,导致务工与务农的收入日益悬殊,促使农民无心务农,大批抛荒土地,由此为进一步深化土改、并在闲置的土地上实施规模经营,创造了可能性。根据对无锡县100个样本户资料的统计,在1986年当地工农收入相差五倍以上(714.71元:139.49元)。同时,农业的生产成本日益增加,1986-1988年期间,无锡县每亩农地的物质费用上升8.16%,而亩均粮食纯收入却下降5.14%。[25]同样,在上述六县六百农户中,80.1%的农户在1984年只能勉强维持土地的简单再生产,但无法扩大投资。[26]在1987年,全大陆市民与农民收入的差距已达3:1。[27]由此所造成的直接后果是农村劳动力加速转移,例如到1991年止,二百万浙江农民离开农村,全大陆现有20个以上规模巨大的/"浙江村,/"以及100条相当规模的/"浙江街,/"仅在北京市,就有150,000来自浙江乐清的农民从事服装业。[28]总体而言,1978-1992年期间,大陆共有三千万农民离开土地。[29]大批农民离开和闲置土地,显然为人多地少的大陆农村实施规模经济提供了有利的契机,有助于重新分配和组合耕地,促使土地连片集中,并提高土地的利用率和产出率。

当大陆农民在商品经济大潮中,主要以离乡经商和抛荒土地作为他们的行为选择之时,台湾农民则更乐于选择兼业农业,普遍希望通过兼业,增加家庭收入,由此也反映了农业生产比较成本高、比较效益差的共性。例如,在1960年,台湾的兼业农户竟然超过了专业农户(50.7%:49.3%)。[30]究其原因,其一是50-60年代的台湾,工农业收入不存在剪刀差的问题。例如在1966年,农家比非农家的家庭所得只低5.2%(32,320:34,080新台币),而农家收入比劳工家庭却高出21.9%(32,320:26,509新台币) ，[31]所以,台湾的务农显然比大陆更有利可图。但是,这种工农差别不明显的后果却造成台湾农业人口下降迟缓的现象。例如,尽管在1960年代台湾的工业化已经起步,但在农业收入居高不下的激励下,在1952-1960年期间,台湾农户数占总户数的比例只下降5个百分点(45.5%:40.5%),农家人口下降2.6个百分点(52.4%:49.8%),农业就业人口同期也只减少5.9%(56.1%:50.2%)。[32]其二是台湾第一次土改解决了土地的所有权问题,多数农民享有土地的产权,所以不可能出现象大陆农民那样抛荒土地,也不存在退包、转包土地的现象。

台湾大量兼业农民的存在与大陆农民对土地的闲置是农业经济向工业经济转型的两种不同反映,但却产生了一个共同的负面作用,即土地利用率降低、农业投入减少、以及农业人力资本不易积累。[33]所以,如果说,大陆在1985年后土地的闲置和农业劳力的流失为土改的深化提供了可能性,那么台湾在1960年后兼业农民的大量出现则为土改的深化创造了必要性,两者共同推动了农业经济制度的进一步创新,并影响了两地农业发展的不同轨迹。