任中平：回顾与展望――四川省基层民主政治建设的制度创新

内容摘要：改革开放以来，四川省基层民主政治建设经历了起步、兴起和发展三个阶段，形成了自己的发展路径，在完善村民自治机制、村党支部书记公推直选、乡长直选、乡镇党委书记公推直选、扩大党代会常任制试点、弱化常委会强化全委会以及乡镇党委书记民主评议等方面进行了一系列制度创新并取得了显著成效，在今后的发展进程中将会出现更进一步的深化和突破。

关键词：基层民主建设 发展历程发 展路径 发展走向

改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立与完善，以及社会经济和文化的发展和进步，政治发展的任务必然随之产生。尤其是20世纪90年代以来，随着农村经济体制改革的不断深入和社会结构的深度转型，利益阶层的分化日益显现，而随着市场经济条件下人的主体意识的逐步觉醒，于是导致了广大民众对政治民主的诉求不断增加，迫切要求改革高度集中的政治模式，加快政治体制改革的进程，从而推动了我国基层民主政治建设的发展。四川省基层民主政治建设正是在这样的大背景下得到了蓬勃发展。

一、四川省基层民主政治建设的发展历程

自改革开放以来，四川省基层民主政治建设的发展历程，大体上经历了以下三个阶段：

1、起步阶段（1980――1987）

在中国基层民主建设的历史上，四川是最值得记录的一个省份。四川省是我国的农业和人口大省。早在改革初期，四川省就走在改革前头，率先废除人民公社体制。1980年4月，四川省广汉县向阳公社率先改革人民公社体制，实行政社分开，建立了乡党委、乡政府和乡农工商联合总公司，揭开中国大陆农村基层政权组织变革的序幕。接着，四川省的广汉、新都、邛崃等县也普遍进行了这项改革试验。1983年，在全省广大农村实行了政社分开，建立了乡政府和村、组基层组织，撤销了原生产大队和生产队，普遍建立村民委员会和村民小组，为之后的村民自治工作和农村基层组织建设打下了良好的基础。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，初步构建起村民自治的框架，从而启动了基层民主政治建设的步伐。从此，四川省广大农村同全国一样开始走上了一条在家庭承包制基础上，通过村民自治的形式来组织农民、管理农村的崭新道路。

2、兴起阶段（1988――1998）

80年代后期以来，随着农村基层政权建设的推进，四川省农村村民自治进展很快。《村委会组织法(试行)》通过不久，四川省人大、省政府立即决定，在全省选点试行，先树起“样板”，然后以点带面，全面铺开。1988年3月，自贡市荣县成佳镇和内江市市中区卑木镇率先开始了试点，由此翻开了农业大省四川实施村民自治的崭新一页。同年4月，全省召开了市、地、州及部分县参加的“四川省宣传贯彻《村委会组织法(试行)》试点现场会”，作出具体部署。全省以每个县为基点，分别选择几个至十几个村开展示范活动，全面推进村民自治，将《村委会组织法(试行)》的贯彻引向纵深。在这一进程中，彭山县、达川市、南充市顺庆区、眉山县成为全省的“村民自治示范县(市)”，彭山县还被民政部授予“全国村民自治示范县”称号。1991年5月28日，四川省第七届人大常委会第23次会议通过了《四川省<中华人民共和国村民委员会组织法（试行）>实施办法》，村民自治工作由此在全省范围内全面启动。通过这一个个“试点”的辐射作用，从而带动了全省农村村民自治的快速发展。绝大多数县(市)、乡镇、村根据《村委会组织法(试行)》有针对性地制定了适合村情、便于操作的《村民自治章程》，普遍建立了村民代表会议制度，有效地推动了村务决策和管理的民主化、科学化，受到了广大村民的拥护和支持。

伴随着村民自治这一法律制度在全省各地农村逐步贯彻落实之时，在1988年―1989上半年这一时期，四川省一些地方还大胆地进行了乡镇党政领导干部“公推公选”的探索，主要是在川东的达县、川北的南充等地区的部分县市展开。这些地方的党组织按照党的十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的精神，在一些乡镇进行了公开竞聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作，掀起了乡镇领导干部选任制度改革的第一次高潮，并在全国产生了一定的影响。

到1998年，就在《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布之时，其他省份还刚掀起村委会主任“海选”热潮的时候，四川省巴中地区就已经开始了直选村支书的实践探索。1998年3月，四川省委在巴中召开了现场会总结推广巴中地区直选村干部经验，提出全省农村党组织负责人特别是党支部书记选举要普遍实行公推公选、公推直选，并要求把“群众参与、民主推荐、竞争上岗、承诺就职”等公推公选村干部的做法扩大到选拔乡镇领导干部上来，鼓励试点公推公选乡镇党政领导。同年6月，省委又在成都召开会议，对改革乡镇领导干部选任制度进行了部署。在省委的推动下，1998年底到1999年初，全省再一次掀起了公选和直选乡镇领导干部的高潮。1998年9至11月，遂宁市莲花乡、东禅镇开启了全国乡镇党委书记直选的先河。随后，11月至12月底，眉山市青神县南城乡进行了党委、纪委、政府三套班子公推直选的实验。与此同时，遂宁市步云乡通过直选产生了全国第一个直选乡长。虽然这一时期国内类似的零星试点也不少，但是，没有哪个地方像四川一样如此大面积地悄然试验。到1999年，全省公推公选的乡镇领导干部已达413名。

3、发展阶段（1999――2009）

《村委会组织法》正式颁布之后，根据这一法律文件的要求，2001年7月21日，由省九届人大常委会第24次会议通过了《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》。《实施办法》的通过，使以《宪法》、《村委会组织法》为主干，地方性法规为支干的村民自治法律体系更加完善。《实施办法》从四川省村民自治的实际情况出发，更具有针对性和可操作性。《实施办法》将四川农村多年来的实践与理论相结合，以地方立法的形式予以肯定，推进基层民主向前迈进了一大步。

也就是在这一年，四川省委决定，结合乡镇换届选举，在全省1/3以上的乡镇实行公推公选乡镇领导干部候选人预备人选。于是，四川省公选和直选乡镇领导干部的改革实践，出现了又一个新高潮。在这一年底，平昌县进行了全国首次乡镇党委班子公推直选的试点实践。同时，在四川省乡镇换届过程中出现了大面积推动“公推公选”的乡镇选举制度改革实践。四川省遂宁市市中区也在2001年12月～2002年1月对步云乡乡长选举程序作了改动，将选民直接选举乡长改为选民直接推选乡长候选人，并在乡人民代表大会上选举产生了新一任乡长。

2002年党的十六大召开以后，四川省进一步在改革基层党政领导干部选任制度、保障党员民主权利制度，完善党的代表大会制度和党委会工作制度，以及扩大基层党内民主等方面，进行了一系列大胆探索，在党内基层民主建设特别是在制度创新方面取得了一定的突破。这一年底，四川又在17个市县扩大进行了党代会常任制的试点。就在这一段时间，四川雅安举行了中共历史上第一次县级党代表直选，雅安市雨城区和荥经县进行了县级党代会常任制的试点。2003年，成都市新都区全区开展了299个村差额直选村党支书和11个镇公推直选镇党委书记的改革实践。党的十六届四中全会以来，四川的政改步伐又进入了“提速期”。2005年8月25日，省委组织部在成都市新都区召开全省推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设座谈会，省委组织部决定将公推直选乡(镇)党委书记的试点工作扩大到全省18个市州30个县(市、区)。2005年8月27日，四川省委组织部在正式下发的《关于推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设的意见》中，对各级党委进一步提出具体要求：实行社会评价；推行“三联”制度；开放基层党务；扩大全委会权力，逐步取消县(市、区)委书记办公会，全面推行常委会向全委会报告工作制、重要人事任免全委会票决制，积极探索重要人事提名全委会推荐制、委员视察督查制等制度。

二、四川省基层民主政治建设的发展路径

1、村民自治机制逐步健全：由“民主选举”走向“四个民主”

1990年代后期以来，四川省村民自治不仅在全省全面实施，而且正在向深度扩展，主要表现为由民主选举向民主决策、民主管理和民主监督扩展，村民自治组织逐步健全并日益显现其活力，村民自治机制也在实践中得到了创新和发展。

由于民主成长的内在逻辑以及诸多条件所决定，四川省推行村民自治的实践过程，如同全国各地一样，起初很长一段时期主要是民主选举工作，而对于民主决策、民主管理和民主监督还很少顾及。从这个意义上说，“四个民主”的确是经历了一个逐步落实和不断发展的过程。实际上，就民主选举而言，在最初几届村委会选举过程中，不少地方确实存在着选举操作程序不规范，选举质量不高，甚至违法操作等等，群众对这方面的问题上访反映比较强烈。而经过几次换届选举之后，由于各地民政部门以及乡镇政府通过在实践中逐步纠偏和加强指导，到2005年全省第六届村委会换届选举时，村委会选举工作已基本上步入正轨，群众的反映和上访逐步减少，在操作程序上也严格规范了。在2008年3月结束的全省第七届村委会换届选举中，村民的平均参选率达到了96.3%，比上届参选率提高2.4个百分点；其中3853.3万人直接投票，占参加选举选民数的80.04%。在整个选举中，广大选民依法行使选举权力的能力明显增强，选举中违法违规的现象明显减少。

随着民主选举的逐步规范落实，民主决策、民主管理和民主监督也逐步走上正轨。在全面推行村务公开和民主管理的过程中，1998年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》下达后，四川省委、省政府办公厅立即作出了《关于认真贯彻落实中办发〔1998〕9号在全省农村全面推行村务公开和民主管理制度的通知》，以此为标志，全省各地大力推进村务公开和实行民主管理制度。四川省各地村委会在《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法》颁布实施后，普遍建立了民主决策、民主管理、民主监督的各项制度。到2003年，全省农村的村务公开面已达到90%以上。2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》下发后，进一步推动了村务公开和民主管理工作的健康发展。四川省委、省政府及时作出了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的通知》，在这些法律法规和方针政策的指导下，全省各地普遍建立健全了村务公开监督小组和民主理财小组，完善了村民自治章程、村规民约，建立了一整套村务公开民主管理规章制度。2005年，全省按照民政部的要求，又大力开展了村务公开民主管理示范单位的创建活动，于2006年在德阳召开了全省村务公开民主管理工作现场会，会上表彰了22个省级村务公开民主管理示范单位。截至2007年底，全省48000多个村民委员会中的95%以上实行了村务公开。

2、村民自治横向扩展：公推直选村党支部书记

随着村民自治在四川省全面推行，《村民委员会组织法》得到了进一步贯彻落实，村委会成员特别是村主任通过公开、平等、竞争方式产生的面在不断扩大，从而增强了广大农民的民主意识，提高了他们民主参与的能力，民主的要求和呼声日渐高涨。这就导致了同样是直接面对农民群众的村党支部书记的产生方式提出了挑战。因此，党支部书记的产生方式也必须跟上时代的前进步伐，进行相应的改革。因此，以公开、公平、公正竞争机制作保证，让群众公推、党员直选村党支部书记，