郑言 李猛：推进国家治理体系与国家治理能力现代化

［摘要］中国推进国家治理体系与国家治理能力现代化的目的是完善和发展中国特色社会主义制度。国家治理体系指的是在党领导下管理国家的制度体系和各领域体制机制、法律法规相互协调，日趋合理；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系现代化，就是要适应时代变化，通过改革和完善体制机制、法律法规，促进各项制度日趋科学完善，实现国家治理制度化、规范化、程序化。推进国家治理能力现代化，就是要不断适应社会主义现代化建设需要，增强依法按照制度治国理政的本领，把各方面制度优势转化为管理国家的能力与水平。为了实现国家治理体系和国家治理能力的现代化，应当从以下几个方面着手：加强党的领导，转变党治国理政的方式； 注重国家治理的法制化和制度化，明确各治理主体的责任；发挥党和政府的引导功能，培育各治理主体按制度办事、依法办事的意识与能力； 推动全面性目标的国家治理，提高国家治理的实际效果。

［关键词］ 国家治理； 治理体系； 治理能力； 现代化

中共十八届三中全会决议明确提出： “全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］3“国家治理”作为中国共产党执政的新型理念，在未来中国政治和社会发展过程中将发挥独特的用，正因为如此，有必要对此进行理论上的进一步论证。

一、推进国家治理体系与国家治理能力现代化的必要性

从人类社会的发展进程看，为了缓和日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾，从20 世纪80年代开始，世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力，试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。这股潮流被学术界总结为由“统治”向“治理”的转变。［2］治理理论的魅力不仅在于其将民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作等诸多美好的价值融入其中，而且在实践过程中展现出其相对于垂直统治的巨大灵活性，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险。因此，治理理论和实践不仅被西方发达国家所推崇，而且被世界银行、经济合作与发展组织、联合国开发计划署等国际组织系统总结并向发展中国家推广。

具体到对中国而言，中国的国家治理体系是中国共产党在领导全国人民建设和发展社会主义的过程中建立的一系列与西方不同的制度体系以及体制机制。从历史发展看，中国国家治理体系和国家治理能力基本上适应了中国国情和发展要求，从根本上保障着中国的社会稳定、政治和谐与民族团结以及各项事业的发展。但是随着中国社会进入社会利益与价值日益分化、社会矛盾集中凸显的时期，进一步推进国家治理体系与国家治理能力现代化的必要性和紧迫性更为突出。

( 一) 公共需求的日益多样化与政府组织的有限容量之间的矛盾，要求推进国家治理体系与国家治理能力的现代化

与公共事务相对简单的传统社会相比，现代社会不仅需要公共权力承担保卫国家安全、维护社会基本秩序、引导经济健康发展、保持政治体系相对稳定等传统职能，而且开始涉及公民的福利保障、生态环境保护、国际交往合作、推动科技进步等大量新兴事务。如果被动、片面地通过不断建立新的政府部门、增加政府的管理层级、扩充公务员队伍、出台强制性法律法规等方式应对日益复杂的公共需求，不仅可能导致资源的大量浪费，而且会加剧社会整体的税收负担，削弱国家的发展潜力以及合法性。最重要的是，在垂直型体制中信息的不对称的情况下，可能导致政府难以有针对性地满足日益复杂的公共需求，导致社会资源配置的不均衡和浪费。为了有效应对公共需求的日益多样化与政府组织的有限容量之间的矛盾，就要求在中国共产党的统一领导下，在正确判断民众新要求的基础上，全面改革和完善现有的体制机制、法律法规，实现既能满足民众的当前需求，又能够容纳未来发展需要的目标。

( 二) 经济高速发展与改革目标全面性之间的矛盾，要求推进国家治理体系与国家治理能力的现代化

在经济高速发展的背景下，各种生产要素的高速流动创造了社会发展的基本动力，要求改革一切不利于生产要素流动以及资源优化配置的体制和机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是由于信息的不对称，新自由主义经济学的“理性人”假设难以在实践中成立，单纯的市场化改革并不一定能够有利于经济的发展和社会整体利益的提高。诸如片面强调在涉及公众切身利益的教育、医疗、卫生等领域的市场化改革有可能损害社会的公正以及稳定；过度的市场化改革可能诱发在短时间内破坏生态环境的短视行为，不利于可持续发展；在以资本和信息为代表的无国界生产要素高速流动的背景下，如果不加警惕地推动市场化改革，可能导致经济平稳发展和国家安全受到威胁。同样，政府对于市场的过度干预同样存在“失灵”的风险，导致经济运行效率以及社会整体效益下降。在可能出现政府和市场双重“失灵”的背景下，如何在坚持社会主义市场化改革的同时，实现维护社会公平正义、保护生态环境、保障国家与经济安全等一系列目标，成为当代中国深化改革过程中不得不面临的难题。为了克服上述矛盾，就需要在党的领导下，认真总结中国改革开放以来以及世界各国的有益做法，在社会主义市场经济体制改革目标的基础上，全方位推进国家治理体系与国家治理能力建设，既使市场在资源配置中起决定性作用，又更好地发挥政府在维护社会公正、社会稳定、生态环境及国家安全等方面的作用，真正做到竞争与社会公正、效益与可持续发展、效率与经济安全等目标之间的兼容与良性互动。

( 三) 威胁国家安全稳定的因素越来越多与责任主体的相对单一之间的矛盾，要求推进国家治理体系与国家治理能力的现代化

现代社会高度复杂、矛盾丛生，尤其是对于传统与现代、落后与发达、封闭与开放并存的当前中国社会而言，城乡、地域、阶层、团体、民族、行业、劳资等之间的矛盾相互交织在一起，任何一种矛盾处理不当都可能影响社会的稳定和发展。原有体制内政府基本处于所有矛盾的处理与化解过程中。这不仅可能导致任何矛盾的激化都会使责任的矛头指向政府，而且由于传统政府化解矛盾手段的有限性以及手段过于简单等问题，又导致“房屋强拆”、“耕地违法征用”、“司法不公”、“城管暴力执法”等一系列新的矛盾。在西方，由于政治精英通过选举、政党轮替执政等方式在政权与政府之间构筑了一道防火墙，民众的不满和反对更多地集中于特定的政府部门或个体精英［3］98

－ 99，从而保证资产阶级政权的相对稳定；而在中国，为了实现真正的民主，“党的领导、人民当家做主、依法治国”三位一体，有机统一，并没有刻意区分政府与政权，这就导致针对政府的社会矛盾很可能被不加区别地强加于政权之上，威胁中国的政治稳定。为了解决国家长治久安与责任主体单一之间的矛盾，一方面需要继续提高经济社会发展水平，通过进一步把“蛋糕”做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实的物质基础；另一方面需要在党的领导下，全面分析当前各种体制机制与社会发展以及人民群众期待不相适应之处，进一步推进国家治理体系和国家治理能力建设，通过制度保障民众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，从根本上化解错综复杂的社会矛盾。

( 四) 国际“软实力”竞争的日趋激烈与中国制度优势尚未完全彰显之间的矛盾，要求推进国家治理体系与国家治理能力的现代化

当今世界，国家间竞争的广度、深度与速度超越了以前所有的时代。竞争的内容也由国家间硬实力的比拼转向软实力的较量。而软实力较量的核心则是不同政治制度影响力的比拼。随着国际间交流的日益深入，中国民众对于政治发展的期待也不仅仅满足于稳定、安全、民主等，中国共产党也早已将自由、平等、公平、正义、包容、协商等一系列理念或价值融入政治发展的目标之中。但是，由于西方国家在上述价值的阐释上具有绝对的话语霸权，它们的特殊利益往往被包装在上述美好的词汇中向包括中国在内的发展中国家渗透，试图从根本上变革这些国家的政治制度以符合西方国家的利益，不惜扰乱发展中国家正常的政治发展进程，甚至诱发不可逆转的政治灾难。在警惕和抵御全盘西化等错误潮流的基础上，中国共产党带领全国人民，逐步探索出一系列行之有效的国家治理体系及其运作方式。并且在长期的发展过程中展现出其解决社会发展问题的能力和效果，引起了包括发达国家在内的国际社会的重视和研究，为展现中国治理的理论和制度魅力提供了难逢的机遇期。因此，为了从根本上防止西方所谓普世价值和民主制度的渗透与入侵，不仅要坚持理论自信、道路自信和制度自信，加强对中国特色社会主义道路的总结与宣传，而且必须不断推进中国特色社会主义治理体系的发展，通过一个个具体问题的解决，彰显中国国家治理体系的独特魅力［4］，为其他国家化解类似社会问题提供有益的借鉴。

二、中国国家治理体系与国家治理能力及其相互之间的关系

中国推进国家治理体系与国家治理能力现代化的目的是完善和发展中国特色社会主义制度，这就决定了中国的国家治理与西方的国家治理具有本质的不同，亦即中国式国家治理的目的不是全盘改革中国的基本政治制度，而是通过整体的、系统的、全方位的治理机制创新来巩固中国特色社会主义基本制度、推进社会主义公平正义以及实现最广大人民群众的福祉。需要指出的是，“现代化”一词规定了中国国家治理体系和国家治理能力建设的方向，意味着在中国，任何国家或组织创造的有利于中国政治建设和社会发展的治理机制都可以吸收与借鉴；同时也意味着对现有的一切不利于中国特色社会主义政治制度发挥作用的体制机制的弊端都要进行改革和创新。

( 一) 国家治理体系现代化的涵义

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”［5］中国国家治理体系现代化就是要适应时代特点，通过改革和完善体制机制、法律法规，推动各项制度日益科学完善，实现国家治理的制度化、规范化、程序化。与部分学者倡导的针对特定问题的西方式治理不同，中国共产党以更为广阔的视野开创性地对中国的国家治理做出了新的规定。首先，国家治理不是被动应付新兴公共事务的“救火队员”，而是“体系化”的社会公共事务管理和政治建设。国家治理体系意味着对各个领域的管理与建设都应该革除积弊、相互借鉴、创新治理模式，实现系统性、整体性和协同性治理；从基层的社区、学校、工厂到中层的政府、社会组织乃至更高层级的区域组织、国际组织，都需要运用制度化和程序化方式进行管理；立法、行政、执法、监督等全部政治过程都在坚持基本政治制度的前提下，创新体制机制、法律法规，使各方面的制度更加科学、更加完善。其次，不同的方式、不同领域、不同过程的国家治理不是各自为政的“散兵游勇”，而是相互配合、相互补充、相互促进系统化的治理。从西方的情况看，治理相对于统治的最大优势在于其灵活性、包容性以及参与性，但是也因此容易导致治理活动的碎片化，大多数治理实践难以有效、持续、健康地发展。中国共产党就是要通过构建上下互动、多层协调、全面推进的方式，创造有利于国家治理顺利推进的制度空间。在中国共产党的领导下，通过建立一种长期、持续、平等、开放、包容的国家治理机制，社会各个主体可以通过理性的交流与互动，超越个体自我利益与局限，超越经济理性的束缚，逐步形成清晰明确的公共理性，从而为推动国家治理体系的现代化奠定坚实的基础。再次，国家治理的作用空间不仅仅局限于“公民社会”领域，而是发生在广义的“国家”领域。