黄文艺：民主法治建设的新纲领――对十八大报告政治法律思想的解读

内容提要: 十八大报告对扩大社会主义民主、更加注重发挥法治的重要作用、坚持维护社会公平正义、建设廉洁政治、切实尊重和保障人权、积极培育社会主义核心价值观、把制度建设摆在突出位置等方面提出了一系列紧密关联、相互贯通的新思想、新观点、新论断，把党的政治法律理论提升到了新的水平，是全面建成小康社会决定性阶段加快民主法治建设的新纲领。

关键词: 十八大；民主；法治；公平正义；廉洁政治

作为表达党的集体意志的最重要文本，党代会报告无疑是我们观察和分析党的话语体系变迁和思想理论发展的最佳文本。和以往的党代会报告相比，十八大报告在政治话语体系上的一个显著变化是，民主、科学、法治、权利（权益）、公平（公正）、和谐、民生等时代特征鲜明的语汇，在报告中更为大量地被使用，成为贯穿报告全文的主题词。对报告全文进行统计分析可知，“民主”一词共被使用70次，“科学”一词共被使用52次，“和谐”一词共被使用31次，“公平（公正）”一词共被使用25次，“权利（权益）”一词共被使用23次，“法治（依法治国）”一词共被使用18次，“民生”一词共被使用18次。这些内涵丰富而又思想深刻的主题词的频繁出现，不仅使报告洋溢着鲜活的时代气息，同时又展现出强烈的中国风格。

在政治法律思想的论述上，十八大报告的一个重大亮点是，更加突出民主法治建设在中国特色社会主义事业总体布局中的重要地位。报告所提出的夺取中国特色社会主义新胜利的八项基本要求中，第一项要求就是必须坚持人民主体地位。报告指出，要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保障人民当家作主。从这一论述可知，坚持人民主体地位主要体现为人民民主、依法治国、保障民权三个方面。报告还特别强调，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，把制度建设摆在突出位置。

更为重要的是，十八大报告对新的历史条件下推进政治体制改革和民主法治建设提出了一系列紧密关联、相互贯通的新思想、新观点、新论断，诸如协商民主是人民民主的重要形式，法治是治国理政的基本方式，维护社会公平正义是政府的重要职能，建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系等，把党的政治法律理论提升到了新的水平，是全面建成小康社会决定性阶段加快民主法治建设的新纲领。

本文试图采用文本分析方法和比较分析方法，较为全面地梳理和解读十八大报告在政治法律问题上所阐述的新概念、新命题、新主张，展示出十八大报告在党的政治法律思想发展上的新进展、新贡献、新境界，揭示出党的十八大在中国民主法治建设上的新战略、新蓝图、新部署。为忠实于十八大报告文本，本文各部分的标题都尽量摘取报告中原有的命题或提法。

一、扩大社会主义民主

人民民主是社会主义的生命，是党始终高扬的光辉旗帜。十八大报告在论及民主问题时反复强调，要扩大社会主义民主，更好保障人民当家作主，保障人民享有更多更切实的民主权利，实现最广泛的人民民主。在论及政治体制改革时，报告又郑重申明，必须积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。出于对民主的庄严承诺和坚定追求，十八大报告在民主问题上阐述了诸多重要思想。

（一）协商民主是人民民主的重要形式

十八大报告在总结我国长期的协商民主实践经验的基础上，明确提出和深刻阐述了社会主义协商民主概念，这是社会主义民主政治发展史上具有里程碑意义的重大理论创新。{1}协商民主与选举民主被公认为是现代民主的两种基本形式。十八大报告对协商民主的内涵、渠道、形式和地位给出了相当清晰的理论界定。关于协商民主的内涵，报告指出，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。关于协商民主的渠道，报告提到，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。人民政协作为爱国统一战线组织，作为中国共产党领导的多党合作与政治协商的重要机构，是实施协商民主的重要渠道。关于协商民主的形式，报告列出了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等四种形式。关于协商民主的地位，报告指出，协商民主是我国人民民主的重要形式。协商民主理论的提出标志着党对社会主义民主政治的理论认识和制度设计走向成熟。十八大报告实际上完整地阐述了中国社会主义民主政治的主要形式和主要制度，即人民代表大会制度、协商民主制度、基层民主制度。其中，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，协商民主是人民民主的重要形式，基层民主是人民依法直接行使民主权利的重要方式。

（二）发扬学术民主、艺术民主

十八大报告在重点讨论政治民主问题的同时，也很关注经济、文化、社会等各个领域的民主问题。在文化建设方面，报告提出，发扬学术民主、艺术民主。学术民主、艺术民主是思想文化领域两类不可或缺的民主形式。学术民主适用于学术研究领域，艺术民主适用于艺术创作领域。虽然这两种民主的适用领域不同，但它们有很大的相似性和共通性。它们构成了学术研究和艺术创作活动的基本原则，也应当是学术事务和艺术事务管理的根本机制。学术民主、艺术民主包括两项基本要求：一是学术权力、艺术权力与行政权力分离。一切学术事务都应由理论工作者自主决定，而不是由行政权力决定。一切艺术事务都应是由艺术工作者自主决定，不应受行政权力的干预或控制。二是公共性学术事务、艺术事务按照民主的程序和方式集体讨论决定，而不是由个别或少数理论工作者、艺术工作者说了算。发扬学术民主、艺术民主，对于调动理论工作者、艺术工作者的积极性与创造力，推动思想文化的大繁荣大发展，具有极其重要的现实意义。

（三）以党内民主带动人民民主

中国共产党的党内民主发展状况如何，不仅为全国所关注，也为世界所瞩目。和最近几届党代会报告一样，十八大报告非常重视党内民主问题，重申党内民主是党的生命，以党内民主带动人民民主。而且，报告从健全党员民主权利保障制度、完善党的代表大会制度、完善党内选举制度、完善全委会和常委会制度、扩大党内基层民主等方面入手，对如何积极发展党内民主提出了清晰的思路和有力的措施。中国共产党是在中国长期执政的政党，中国共产党的党内民主对中国的民主政治建设影响重大。首先，党内民主是党民主执政、科学执政、依法执政的制度基础，是增强党的凝聚力、创造活力的前提条件。其次，党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用，党内民主的发展必将推动人民民主的进步。{2}再次，以党内民主发展带动人民民主发展，是中国推进民主政治发展的成功经验和重大优势。在未来的民主政治建设中，我们应当充分运用和发挥这一政治优势。

（四）推动国际关系民主化

十八大报告不仅关注国内治理中的民主问题，也关注国际治理中的民主问题，提出了国际关系民主化的主张。这一主张顺应了国际治理民主化的时代潮流。随着各国之间的联系日益密切和全球性公共事务的不断增加，以什么样的方式进行国际治理已成为摆在世界各国面前的重大课题。民主、法治、公正、公开等原则无疑应成为国际治理机制的重要元素。十八大报告在论述平等互信的国际关系原则时指出，遵循联合国宪章宗旨和原则，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，推动国际关系民主化。国际民主是同霸权主义、强权政治相对立的。它不仅要求各个国家在世界上的地位一律平等，而且要求各个国家共同讨论决定全球性公共事务。国际民主既是解决全球性重大问题的必由之路，也是维护世界和平稳定的重要保障。

二、更加注重发挥法治的重要作用

自党的十五大确立依法治国方略以来，历次党代会报告都要对法治理论和实践问题进行浓墨重彩的论述，推动党的法治理论不断步入新境界，推动国家法治建设不断呈现新局面。十八大报告更加重视与突显法治问题，对法治的定位、法治的作用、法制的权威、法制宣传教育等问题提出了不少新思想、新论断、新主张，把党的法治理论提升到新的发展水平。

（一）法治是治国理政的基本方式

从党的十五大开始，法治通常被理解为是党领导人民治理国家的基本方略。这是从党的领导、人民民主和依法治国有机统一的维度所做出的科学定位。十八大从治国理政方式的角度对法治给出了新的定位，即法治是治国理政的基本方式。这一新定位显示了中国法治与各国法治的共通性。从世界范围内来看，法治是现代民主国家治国理政的普遍方式。把法治确立为治国理政的基本方式，顺应了当今时代发展的潮流，体现了世界政治文明的走势。同时，这一新定位把法治转化为治国理政的行动准则。从法治是党领导人民治理国家的基本方略，到法治是治国理政的基本方式，党对法治的定位并没有发生根本性的变化，而是一脉相承和相互呼应的。不过，前一种定位是对党如何领导人民治理国家的宏观定位，而后一种定位是对各级领导干部如何治国理政的具体要求。法治是治国理政的基本方式，意味着各级领导干部必须按照法治的方式和要求治国理政。这样，法治就从党领导人民治国的基本方略具体化为领导干部治国理政的基本准则。[1]

（二）领导干部要养成法治思维

过去对领导干部法律素质的一般要求是带头遵守宪法和法律，增强依法办事的意识与能力。十八大报告提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。[2]这一论述对领导干部的法律素质提出了新的更高要求，即领导干部要养成法治思维。做到知法守法易，养成法治思维难。所谓法治思维，是指按照法治的理念、精神、原则思考、分析和处理各种实际问题的思维方式。要养成法治思维，首先要学习和掌握宪法、法律的基本知识，领会和理解法治的理念、精神、原则；其次要坚信和坚守法治的理念、精神、原则，并善于运用这些理念、精神、原则思考和处理各种实际问题。法治思维养成之难，难就难在第二方面。它不仅要求治国理政者从内心深处认同法治的理念、精神和原则，而且要求治国理政者能熟练地遵循这些理念、精神、原则思考和处理实际问题。这种法治思维能力的养成，需要经受长期的法治教育和法治训练。虽然养成法治思维很难，但法治思维是任何一个法治国家的治国理政者所必须具备的思维方式。只有当治国理政者养成法治思维时，才能做到自觉依法决策和施政，切实保障公民合法权益，模范遵守宪法和法律。

（三）维护国家法制统一、尊严、权威

宪法和法律具有至上的权威，既是法治的基本要求，也是实行法治的前提条件。改革开放以来，历次党代会报告都反复强调要维护宪法和法律的权威，都重申党必须在宪法和法律范围内活动。十八大报告更加明确地强调维护国家法制统一、尊严、权威。而且，十八大报告从三个方面对如何维护国家法制统一、尊严、权威提出了具体要求。第一，要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。这是维护法制统一、尊严、权威的原则在法律运行和操作各环节的具体落实。第二，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。报告所概括出的以言代法、以权压法、循私枉法是三种严重损害法律权威、破坏法治建设的突出现象。只有坚决杜绝和防范这三种现象的发生，国家法制统一、尊严和权威才能真正确立起来。