田先红：国家与社会关系框架下的乡镇政权研究：回顾与前瞻

[摘要]文章检视了自1990年代以来国内外在国家与社会关系理论框架下对乡镇政权展开研究的相关学术成果。文章认为，已有研究存在的不足包括：其一，这些研究大多围绕某一个角度展开，捕捉到了乡镇政权的某个侧面，但因其略带片面化的特征而难以获得对乡镇运作逻辑的充分把握。其二，既有研究未能将乡镇政权放在乡村社会治理结构中进行理解，从而难以确定乡镇政权的性质及其在乡村社会的地位和角色。展望后税费时代的中国乡镇政权研究，有两个方面的问题值得深入探讨：一是乡镇政权的定位与走向；二是国家与乡村社会关系的变化及其对乡镇政权的挑战。在国家与社会关系框架下展开的乡镇政权研究远未穷尽这一领域的问题，因而依然具有较大的开拓空间。

[关键词]乡镇政权；后税费时代；国家与社会关系

一、引言

检视1990年代以来的中国乡镇政权研究成果，不能不注意到贯穿于其中的两条主线：其一，中国社会科学自1990年代以来的发展路径。1990年代以来，中国社会科学的发展发生了一个重大事件，即国家与社会关系理论开始被引介进入中国。自国家与社会关系理论作为舶来品进入中国之后，便持续、长久而深入地影响着包括诸多学科在内的中国社会科学研究，这种影响在社会学、政治学和历史学等学科表现得尤为明显。由这一理论出发，还形成了对于中国市民社会、第三领域的热烈讨论。[1―2]

其二，随着学术重心的下沉[3]，中国乡村政治研究开始崛起并日益兴盛，最终升华为学界的热点问题之一。毫无疑问，这一热点问题浦一凸显，便也难以规避国家与社会关系理论及由此而演化的各种理论模式的影响。自上世纪80年代以来，有关中国乡镇政权研究的成果颇丰，这些成果集中展现在社会学、政治学与行政学和经济学这三大领域。其中，政治学与行政学领域的学者多从政治体制改革和民主政治发展的角度展开研究[4―8]；经济学学者则多侧重于研究乡镇债务、地方财政和乡镇企业发展问题[9―10].相较而言，社会学界的学者大量进入乡镇研究领域时间较晚，但研究成果数量不菲。为了论述的相对集中及深入，本文主要检视在国家与社会关系理论框架下的乡镇政权研究成果。

二、税费改革前的乡镇政权研究

国家与社会关系理论之所以被众多研究乡镇政权的学者所借用，是因为一方面，中国社会科学本土理论资源的匮乏；另一方面，还在于乡镇政权的特殊位置，它处于国家政权体系的末梢，实际上还构成了连接国家与农民之间的桥梁与消解矛盾的缓冲带――不仅中央的农村政策最终要通过乡镇落实，而且乡镇干部与农民交道最多，也最能体会农民的疾苦[11].众多学者在研究乡镇政权角色、行为逻辑演变时，一方面，是在国家与社会关系的框架下展开叙述，另一方面，其研究的旨趣，也主要在于探讨国家与社会关系在中国乡村社会的实践形态，并进而反思、修正西方的国家与社会关系理论，或者指出其理论运用于中国的局限性，以此突出中国社会的特殊性。正如王铭铭在一篇文章的前言中所说：“我希望这一论述能够部分说明乡镇政府发展的历史背景和具体过程，更希望能够据此表明，乡镇政府的研究对于理解当代中国国家与社会关系有着重要意义。”[12]

20世纪末期以来在国家与社会关系框架下的中国政治研究（尤其是乡村政治研究）较多地受到两种理论模式的影响，其一是由邹谠提出的、用以解释人民公社时期政治社会特性的“总体性社会”、“全能型政治”模式，[13]其二是由Shue在反思邹谠“总体性社会”模式基础上提出的“蜂窝状”社会结构模式[14].同样的，国家与社会关系框架下的中国乡镇政权研究，也受上述两种理论模式的影响比较大。

从海外中国研究的学术成果来看，只有较少部分学者涉猎了中国基层政权研究，其主要代表人物为Shue，戴慕珍和沃尔德。Shue认为，改革开放后，随着市场经济的发展，国家不仅没有从乡村社会退出，而是渗透加深。与此同时，跟改革开放前相比，基层政权的角色发生了变化，他们不再是此前纯粹意义上的cadre（干部），而是担当着“cadre/businessmen ”（干部/经营者）的双重角色。[14]

另一学者戴慕珍（Jean Oi ）曾经研究了中国的财政体制改革对地方政府的影响，她认为，在“分灶吃饭”财政体制的激励下，地方政府致力于推动经济发展，其行为犹如一个“企业家”，基于此，她用“地方法团主义”（local statecorporatism ）来概况基层政权的运行状况。[15―16]此外，沃尔德在研究中国的地方政权时，也将其看作是在市场经济条件下为自身谋取利益的行动者，将“地方政府”（local government）称之为“厂商”（industrial firms）。[17]

针对上述海外学者的相关理论，国内某些学者曾经提出了异议，比如毛寿龙认为，地方政府和公司企业两者不可相提并论，它们在创收渠道、运行目的及公共物品与私人物品的提供等方面都存在巨大差异[18].

与国外相比，国内学界研究乡镇政权的成果相对较多。张乐天曾经探讨了人民公社时期的权力体制及其运作方式，他认为，在人民公社体制下，国家通过高度集权的方式将乡村社会的民众进行控制，从而有利于国家政策的贯彻与实施。[19]另一学者张静则采用结构/制度的分析策略，将集体化时期与后集体化时期基层政权的角色与功能进行对比，并主要探讨了后集体化时期的基层政权运作逻辑。她认为，“在公社制下，强大的行政监督没有个基层政权的经营提供多少空间，基层干部虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理者身份，而不是来自于他们的经营者身份。”然而，在后集体化时期，“授权来源由下向上的转移事实创造了基层权威构建集团（经济）利益的条件……所有这些身份，在市场化发展中都成为具有价值的资本，可以容易地转化为经济收益：市场垄断权和控制权。这些权力，显然不必依赖地方体获得，只是从干部的经历及身份中获得。基层政权的‘组织’头衔，‘集体’代表等‘公共’地位，合理发展出了他们对公共资产的合法运营权，这是任何一个普通的经营组织或经济行动者所完全不及的。”由此，她用“政权经营者”来形容后集体化时期基层政权所扮演的新角色，并指出了“政权经营者”与“普通经营者”之间的区别。[20]

张静的“管理者”与“代理人”等概念，明显受到既有的关于人民公社时期中国政治社会结构特征概况的影响，其典型如邹谠的“全能型政治”模式。正是在这一理论模式的指引下，张静等人将人民公社时期的乡镇政权角色概括为“管理者”者或曰“代理人”。

权且抛开张静未将乡镇政权与村级组织进行区分这一瑕疵不论，仅就观点而言，如果说基层政权扮演着“离间国家与社会关系的作用越来越明显”，那么我们又该如何看待多年来乡镇政权一直在中央与乡村社会（或者国家与农民）之间充当着桥梁与纽带的作用？进而言之，又该如何评判当基层政权权威、合法性在乡村社会遭遇梗阻时，农民对国家、对中央的认同却并未随之而消解，其典型表现如“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人”之类的俗语所言。[21]

前文已述，Shue在研究改革开放以来的中国农村基层政权时，也提出了类似张静“政权经营者”的“cadre/businessmen ”（干部/经营者）的概念来刻画乡村基层干部所具有的双重身份的特征。只不过，Shue认为由改革开放、市场经济所带来的并不是国家力量从乡村社会的退出，而恰恰相反，这是国家力量在乡村社会延伸的表现。

那么，为何张静与Shue会得出不同的结论呢？其原因在于两人所沿袭的逻辑起点的差异。张静是沿袭了邹谠“总体型社会”、“全能型政治”的理论模式，在此基础上将改革前后的乡镇政权角色进行对比。而Shue则是在对“总体性社会”、“全能型政治”模式进行反思的基础上展开对改革后市场经济背景下的中国乡村基层政治社会研究的。

此外，张静的“政权经营者”概念是以西方理性人（经济人）假设及厂商力量为基础而铺展开对基层政权角色分析的。他们注意到了乡镇基层政权作为“理性人”的自利的一面，却忽略了基层干部的“乡土性”[22]、“草根化”[23]的一面，而正是在这种乡土性、草根化的支配、约束下，乡镇政权才不可能成为一个真正意义上的“政权经营者”。

话说回来，尽管张静的“基层政权经营者”概念存在着些许瑕疵，其在学界的影响却不可低估，对后续的相关研究产生了较大的影响，这集中表现在杨善华等人的若干篇文章中。比如，杨善华、苏红曾经借用了张静“政权经营者”的概念，来探讨改革开放后乡镇政权角色的转换。[24]事实上，如果再回归到张静的《基层政权一书》并仔细阅读，就可以发现，其“证券经营者”概念主要用来描述改革开放后及市场经济背景下，基层政权所充当的角色，这种角色表现为：一是推动地方经济发展，二是为自己谋取利益，与他人形成利益竞争乃至冲突关系。从这个角度来看，杨善华、苏红借用张静的概念而提出“代理型政权经营者”来描述改革开放前人民公社时期乡镇政权的角色，就已经偏离了张静的本意，其“谋利型政权经营者”也与张静的“政权经营者”概念并无本质的区别。其在文中对张静“经营”概念内涵的修正似乎带有较多的玩概念游戏的成分，并未增加学界对乡镇政权的认识。

此时期比较重要的成果还有孙立平、郭于华的研究。他们曾经运用过程――事件分析策略来考察华北某乡镇在征收定购粮时所采取的行动策略，揭示出乡镇干部作为国家权力的掌控者与行使者在权力的行使过程中所采取的人情化、场景化的策略（比如运用面子观念、人情和拟亲缘化等手段）。他们将这种权力运作逻辑称为“正式权力的非正式运作”，并认为新形势下的国家权力已经大大蜕化，从而使得乡镇干部在开展工作时不得不诉诸于人情、面子等非正式手段。[25]

此外，荣敬本、崔之元等人在研究中国的行政体制运作方式时，提出了“压力型体制”的概念，并将这一概念用于解释行政体制内部的各种违规、腐败现象。他们认为，在中国的行政体制内部，上级政府将各种任务和指标层层分解，将其分派给下级政府，面对上级的压力与权威，疲于奔命的下级政府不得不采取各种方式应对，由此便迫使他们采取各种非正常甚至违法手段。[26]毫无疑问，“压力型体制”概念具有较强的解释力，并在事实上为许多研究乡镇基层政权的学者所认可。受这一概念的影响，贺雪峰曾经从积极行政的角度探讨了农民负担过重的原因，他认为，正是因为积极行政的存在，使得乡镇政权不得不为应付各种上级下派的任务和考核指标而采取各种违规方式向农民收取税费，加重农民负担。为了减轻农民负担，乡镇政权应该改积极行政为消极行政，只完成那些由上级下派的基本任务。[4]此外，欧阳静也通过对发生在桔镇的计划生育、争项目跑资源、树典型、果王赛等事件的叙述，展现出处于压力型体制下的桔镇的权力运作逻辑及其生存策略，并提出了在国家逻辑与乡土逻辑的二重变奏中的乡镇政权转型问题。[27]

诚然，压力型体制能够比较形象地概括中国行政体制中，各种方针、政策、意图自上而下的贯彻过程，但是，它却容易忽视下级政府在应对上级交派的任务时所采取的各种回应、歪曲手段，即通常所言的“上有政策，下有对策”。事实上，在中国的官僚体制运作中，从来都不存在单向度的、自上而下、“一竿子插到底”的坦途，而往往面临着来自下级的各种刁难与歪曲，甚至某种程度的反叛。而且，在某些情境下，上级政府和下级政府甚至存在不同程度和各种形式的合谋与苟合，比如，贺雪峰在研究县乡村干部在收取农业税费过程中的行为逻辑时，曾经用“乡村利益共同体”来形容各级政府之间的合谋行为[28].

总体上看，目前关于中国乡镇政权的研究大多都自觉不自觉地采用了国家与社会关系理论的分析框架，并试图与西方社会科学的既有研究成果展开对话。正如吴毅所指出的，这种“简单地以模式的套用代替对复杂问题的分析，不足以丰富学界关于乡村政治实践的知识，反倒有可能以德性的话语去替代学术的研究，使我们关于乡村政治的认识处于一种缺失历史和语境的状态。”[29]申端锋也认为，在有关乡镇研究的多维画卷中，唯独乡镇治理自身实践的机理与逻辑却始终无法清晰呈现，人们要么以庙堂的居高临下，要么以底层的对立心态来理解乡镇，缺乏以乡镇为主位的思考。[11]相较之下，吴毅新近出版的《小镇喧嚣》一书通过自2003年至2004年发生在小镇里的若干组相对独立却又互相关联的故事来呈现出乡域政治的运作实态。