「郑毅:法制背景下的对口援疆--以府际关系为视角」正文
【摘要】目前,规模最大的一轮对口援疆工作已经全面启动。由于传统上对府际关系研究的偏颇的视角,使得对口援疆很难找到适合的政治学成果为直接理论指导。事实上,对口援疆在地方政府的法律地位、地方财政的独立性、纵向府际关系等方面具有较为坚实的法制基础,却也同时面临着积极冲突和消极冲突两种不同的法制困境。对于这些困境的消解,除了证成该政策在法制背景下的合理性外,更重要的是从横向府际关系的法制化、法制效用的具体生成、镜像立法等方面进行深入的分析。
【关键词】法制;对口援疆;府际关系;困境
一、引言:对口援疆的政策背景
从1997年开始,北京、天津、上海和山东等8个省市就在中央的号召下启动了援疆工作,成为对口援疆的先声。从2009年11月开始,由国务院牵头包括国务院办公厅、央行、国家发改委、财政部和国家税务总局等多部门组成了一个庞大的考察团,开始了对新疆的全方位调研,调研范围涉及到全疆15个地州市,调研对象涵盖了机关、学校、企业、街道社区等。2010年3月29日至30日,全国对口支援新疆工作会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席会议并发表重要讲话,指出力争经过5年努力,在重点任务上取得明显成效;经过10年努力,确保新疆实现全面建设小康社会目标。与此同时,各种配套性的政策、措施也纷纷出台、实施。由此,新的一轮也是迄今为止规模最大的一轮对口援疆工作的序幕真是拉开。这次对口援疆工作的核心是中东部19个经济较发达的省市分别结对援助(Partner Assistance)新疆12个地(州)市的82个县(市)和新疆生产建设兵团的12个师,以财物援助、包干到户的方式进行针对性的支援[①]。
二、从对口援疆的视角审视当前府际关系研究的局限性
府际关系(Intergovernmental Relations,简称IGR),亦即政府间的关系,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。[1]府际关系是西方政治学的重要概念,然而在我国的正式研究历史却仅有十余年而已。近年来,随着改革开放的不断深化,府际关系的研究也取得了长足的进步。那么,目前相关研究的成果对于现实中对口援疆政策的理论支撑力度有多大呢?事实上不容乐观。
首先,虽然得到了极大改观,但不可否认的是,目前对于府际关系的研究仍然以中央政府与地方政府之间的关系(即纵向府际关系)为重点。正如有学者所指出的:"改革开放前,我国纵向府际关系占据绝对主导地位,横向府际关系受到阻隔;改革开放后,我国横向府际关系活跃起来,但单一制的国家结构形式决定了纵向府际关系仍然要起举足轻重的作用。"[2]也有学者指出:"中国学者对中央与地方关系以外的其他政府间关系研究得还不够,中央与地方关系几乎成了政府间关系研究的全部。"[3]究其原因,主要有如下三点。其一,自封建时代以来,我国一直延续着中央集权的体制模式,虽然新中国成立后就央地分权问题产生过几次动荡,但时至今日这种"自上而下"的体制仍然是国家权力配给的核心要素。与这种模式相伴的,必然是对中央与地方之间的关系问题的极大重视。其二,长期计划经济的体制,是纵向府际关系的重要历史载体。虽然实施改革开放政策为时已久,但是数十年来的计划经济思维仍然在我国的体制机构层面存在根深蒂固的残留。在计划经济时代,依靠的是单纯的自上而下的指令和分配模式,地方只是既定政策的的被动接受者,缺乏相对的独立地位乃至独立意识,而中央的统分统管实际上也是有赖于纵向的府际关系予以实现。这种思维,时至今日仍以思维惯性的形式隐藏在对府际关系研究的过程当中。其三,从我国的党政关系而言,共产党的领导干部分别在中央和地方各级政府中担任主要领导职务,而他们在党内是一种典型的上下级之间领导与被领导的关系,这种党内纵向关系色彩耦合到府际关系中,自然导致了纵向的纵向府际关系在府际关系的研究中占据主导地位。与前两点因素不同,这一因素是不会随着改革开放的深化而产生本质性变化的。总之,目前的府际关系研究重央地间纵向关系而轻地方政府间的横向关系,与对口援疆政策的现实契合有限。
其次,在少数关注横向府际关系的研究成果中,往往又是以府际竞争的视角切入。纵观当前研究横向府际关系的成果,大量经济学、管理学的竞争理念充斥其中。用脚投票、公用地悲剧、囚徒困境、博弈论等竞争型理论的化用与分析使得横向府际关系仿佛已经以"竞争"为其核心特质。虽然这种竞争态势固然在地方政府间关系中扮演了重要的角色,但是其赖以依托的基础是存在一定局限的,如关联政府之间的经济基础相类、产业结构相似、经济总量持平、地缘特征突出等等,这些基础性特征显然并不适用于对口援疆中施援省市与新疆的州市县之间的关系上。因此,在少量的研究横向府际关系的成果中,由于对竞争性关系认识的空前统一,使得对口援疆很难从中找到由实际价值的针对性的理论指导。
再次,在较少数把目光放到竞争关系之外的研究横向府际关系的成果中,却往往又以区域经济合作为主要着眼点。随着区域过度竞争矛盾的凸显和区域经济合作现实的发展与深化,一部分府际关系研究开始关注在竞争与合作双重作用下实现区域经济平衡的问题。特别是随着国家西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起、长三角、珠三角与环渤海经济区极大发展等一系列影响深远的区域经济发展规划的实施,横向府际关系中的合作关系研究逐渐兴起。然而遗憾的是,虽然在表面上对口援疆暗合了部分"合作"的内涵,但是与这类研究却具有本质的区别。其一,对口援疆旨在横跨东西的远距支持,而目前的横向府际合作一般都是处于同一经济区内的地缘合作。其二,对口援疆讲求的是一方对另一方的单向投入与无偿支援,而区域府际合作重在多元政府主体之间的彼此支持,其予取予求的交互模式同对口援疆迥然不同。其三,对口援疆的形式主要是援助人、财、物的直接转移,在府际合作模式中处于低端的水平,而目前所研究的主流府际横向合作则是以资源流通、人才交流、技术共享、政策同构、统一协调等高端的合作方式为主。因此,对口援疆与当前横向府际合作的研究重点存在较大的偏差,难以直接从这些既有研究成果中直接受惠。但是,区域合作的理论之于对口援疆并非完全绝缘,事实上,西部省区之间良好的的合作交流关系的发展与深化,对于对口援疆而言亦是一种重要的侧面助推力。
最后,有极少数学者关注到了单纯的支援型横向府际关系,但却如蜻蜓点水,且其视角仍与对口援疆存在诸多不同。如有学者指出"地方政府之间的支援是一种具有中国特色的政府间横向关系,这种关系的建立主要是中央政府主导的。中央政府为了促进落后地区的发展,组织相对发达地区对落后地区进行帮助和支持,涉及经济、教育、人才培养、资源开发等方面。"[4]目前学者们所津津乐道的这类援助型横向府际关系的成功案例主要有四:①江苏于1991年选拔73名熟悉经济工作的领导干部到陕西秦巴山区任职,帮助工作,而陕西则选派73名分管经济工作的领导干部到江苏省有关市县挂职工作,锻炼学习;②2004年4月,天津和甘肃两省市举行了对口帮扶座谈会,双方表示要加强交流与协作,促进两省市的经济社会发展;③涉及诸多省市的三峡移民对口支援工作;④对口援藏工作。笔者以为,一方面,对于前三个例子而言,其支援层面为省级府际之间的对口支援,不同于对口援疆所实施的"省级--地级、县级"的支援结构[②]。另一方面,对于"对口援藏"而言,各方面与对口援疆基本一致,其成功的实施亦或为对口援疆大规模启动的直接原因,然而可惜的是,对于"对口援藏"的理论总结和升华实在有限,尚未形成完整、科学的理论框架,而只是局限在总结政策经验的层面,遑论对对口援疆发挥科学的指导作用了。
综上,当前对于府际关系理论的研究根本无法对对扩援疆的顺利开展提供有效的理论支撑。为了论述的直观起见,笔者试将对口援疆的现实府际关系模式归纳为下图。
三、实施对口援疆的法制基础浅析
理论指导的缺位势必会极大降低实践的效率,更重要的是其对于政策实施的秩序也具有极大的消解作用。当我们苦于寻求与对口援疆的实施模式相契合的政治理论而无果时,鉴于新理论建构的困难和时滞,把注意力转移到其他理论指导方式上或许是更为理性的选择,法制的手段也由此进入笔者的视野。从一个更为宏观的维度来看,政治理论之于对口援疆,其更重要的意义体现在对其必要性的证成、政策价值的理解、实施目标的确定等宏观方面。[③]而在微观上,虽然政治理论演化而成的科学指导政策会凭借其经验性和灵活性贯穿于对口援疆的各个环节并产生积极的助推作用,然而理经验性和灵活性本身所蕴含的的无序的可能就决定了对口援疆的实施离不开法律的规制、保障与纠偏。从这个角度而言,即使政治学对于横向府际关系的研究足够充分,也无法抵消从法制的视角审视对口援疆政策的必要性。作为前提性的条件,对口援疆政策的提出具有一定(但不充分)的法制基础,这可以分解为地方政府法律地位的相对独立性、财政资源的相对独立性和"后家长时代"[④]的纵向府际关系三个方面。
首先,我国的地方政府在法律上具有相对独立的地位,这是对口援疆适用横向府际关系而非纵向府际关系的基础,更是地方政府彼此间能够形成施援与受援关系的前提。这里面包含两个维度。第一,对口援疆的施援者是省级地方政府,而非中央政府,因此需要以中央与地方政府彼此间的相对独立为前提。虽然我国实行单一制的国家结构,地方政府并不像联邦制下的地方政府那般具有较为独立的宪法地位,但是央地间的相对独立还是具有一定的法律依据的。其一,根据宪法第59条的规定,地方各级人民政府的组织由法律规定,而法律是由全国人大及其常委会制定的。因此,地方各级人民政府的组织规定权与中央人民政府无关。其二,宪法第105条和地方政府组织法第54条都规定,地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。这就是说,虽然上级人民政府与地方各级政府之间存在领导与被领导的关系,而且有权改变或撤销下级政府不适当的决定,但是地方政府归根结底仍是本级权力机关(即人民代表大会)的执行机关。其三,宪法第110条和地方政府组织法第55条都规定,全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。但这并不意味着地方政府是中央政府的附庸,因为这些规定实际上是出于政令通常和维护国加日常行政工作顺利开展的需要,并没有抹杀地方政府的相对独立性。第二,我国对于地方政府之间相对独立的法律地位并无法律条款直接加以规定,但是,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条明确规定,地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。也就是说,北京市人民政府是由北京市人大产生,新疆自治区政府是由新疆自治区人大产生,由于产生政府的权力机关的组成人员来自各自特定的区域之内,因此法律对权力机关间的相对独立性的承认就等同于对于省级人民政府间的相对独立性的承认。可见,无论时相对于中央政府还是其他同级地方政府,我国的地方政府都具有相对独立的地位。
其次,我国的省级地方政府在财政上具有相对独立性,从而在财物所有权的层面上得以区别施援者与受援者。倘若财政不独立,那么北京市的钱和新疆自治区的钱都只是装在不同口袋里的国家的钱而已,所谓的施援与受援就只是一种单纯的国家财政转移,而绝非对口支援。1994年实施的分税制改革[⑤],虽然着眼于中央与地方政府间纵向的税权划分,却也使得我国的各省级地方政府彼此间在财政上拥有了有相对的独立性。分税制对于中央税、地方税和共享税的划分,使得中央和地方财政开始根据征税对象的不同而"分灶吃饭"[5],这种模式也为法律所确认。1995年修正的《税收征收管理法》第5条第一款规定,国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。虽然只有区区一句话,但却对我国财政立法极其落后的现状而言显得尤为珍贵,因为该条从法律上正式确认了省级地方政府间财政的相对独立。
最后,"后家长时代"的纵向府际关系是对口援疆过程中国家的"号召"得以落实的根本实现机制。近年来,虽然在中央与地方关系改革的研究过程中出现了针对央地分权、垂直管理体制、条块关系等方面进行重新审视的呼声,