朱旭峰：“司长策国论”：中国政策决策过程的科层结构与政策专家参与

摘要：本文提出了"司长策国论"用以概括中国政策决策过程的科层结构特征。"司长策国论"指出，在中国，并不是官员的行政级别越高，其动员决策资源的能力就越强，相反，动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。由于"司长策国"现象的存在，中国思想库内的政策专家与不同行政级别政府官员的网络关系对思想库实现政策影响力的贡献是不同的，其中司级官员网络对政策专家的帮助最大。本研究调查了来自全国25个省（市、自治区）的301家思想库的情况及其负责人与不同行政级别的政府官员的网络关系情况。附录中与官方数据的对比分析可以看出，本次调查具有相当高的代表性。

关键词："司长策国论"；政策决策过程；中国思想库；政策专家；政策网络

基金与课题：本研究得到国家自然科学基金项目资助，项目号：70673042

一、引言

中国政策决策的正式制度安排的官方定义是"民主集中制"（democratic centralism）。这一被写入《中华人民共和国宪法》与《中国共产党党章》的组织原则是中国共产党领导下的政府组织一贯坚持的[①]."民主集中制"简单的讲是列宁所说的"自由讨论、统一行动"[②].中国对此组织原则的具体化就是"集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定"（中共十六大报告，2002）。这一原则贯彻到中国的政策决策过程中，就表现为三个特点：1）在政策问题的讨论阶段，各政策参与者都可以发表建议，2）在最终决策时，实行少数服从多数，并且权力向上级集中，实行下级服从上级。3）一旦政策通过决策，各级组织严格遵守个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，地方服从中央的纪律。根据"民主集中制"原则，我们可以推算出在中国政府的科层结构中各级官员所拥有的政策决策资源的分布情况。这里的决策资源指的是那些能够调动的使自己政策观点最终成为政策的政治权力，或者其它各种能够影响政策决策的间接资源。社会学家林南（Nan Lin ）的社会资源理论认为社会资源呈金字塔型分布，在网络中地位越高的人，拥有的社会资源越丰富[③].根据社会资源理论，我们有理由相信，在中国的政府科层网络结构中，政府官员的行政地位越高，其就拥有越多的政策决策资源。另一个引申出来的似乎已经成为共识的结论是，那些和最高层政治领导人有私人关系（guanxi，personal ties）的政策参与者，具有更多使自己的政策观点转化成最终政策产出的政策决策资源[④].

但是，上述理论推理存在一个隐含着的"完全理性假设"，即，每个具有一定政策决策权的政府官员都有充分的时间和精力参与决策过程，并有能力对掌握的信息进行思考、计算与分析。这样，所有政策参与者都能从既定的政策偏好函数出发，计算出他认为最优的政策决策，最后通过政策过程中的意见交换和说服过程以及各自影响力的使用，实现最终政策的出台。然而，已有的决策理论告诉我们，由于政策问题的模糊性[⑤]和微弱的选择压力[⑥]，时间和信息成为了最大的稀缺资源。政府官员最缺乏的能力是如何有效的管理时间而不是管理任务[⑦]，越高级政策决策者面临的问题更加广泛和复杂，这无疑对他们是非常大的负担。另外，我们确实相信，与高层政治领导的私人关系在中国的政策过程中发挥着重要的作用，但必须承认，那些政策参与者利用与高层政治领袖的关系成功地影响政策的案例只是小概率的偶发事件而已。我们不能指望有关政策参与者就每项政策问题都去打扰最高领导。

因此，如果我们希望估计在一般情况下（也就是具有统计意义的）中国决策过程的结构和机制的话，我们就应该修正上述根据传统理论推断出的观点。本文的目的就是对中国政策决策过程中的科层结构的资源分布进行重新估计。本文在考察中国政策决策过程中的结构特征的过程中提出"司长策国论"假说，并通过经验数据对该假说进行了实证检验。

二、"司长策国论"

随着上世纪90年代中国各类社会精英在政策决策过程中作用的突显，学者们讨论社会精英阶层的政策参与的兴趣越来越浓厚。这些研究超越了改革开放初期流行的对中国政策决策过程的官僚部门间利益分割的分析框架的传统[⑧]，将中国的政策决策模式纳入政策参与者之间阶层互动的分析框架[⑨].这里所说的"阶层互动"有两层涵义。其一是政府决策者和社会参与者，特别是他们和社会精英之间的阶层互动关系。其二是政府机构内部不同级别官员之间在决策过程中的阶层互动关系。考察决策参与者的阶层互动，就意味着我们应该将考察那些具有不同阶层特征的参与者在政策网络中所拥有的动员公共或私人领域内政策决策资源的能力作为研究的重点[⑩].过去关于中国政策过程的理论研究一般着眼于那些最高领导人或部门负责人的作用，而本文的研究重点是那些处于中国政策决策过程中相对中层位置的司局级官员。在本文中，我们提出"司长策国论"来概括当前中国政策过程中的结构特征。

"司长策国论"强调司长在中国政策决策过程中的核心地位：并不是官员的行政级别越高，其动员决策资源的能力就越强，相反，动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。"司长"，包括司、局、厅、地等相应行政级别的政府官员。在中国的行政体系中，他们比部长低一级，比处长高一级。这些干部被统称为"司局级干部"或"厅局级干部".

这一结论是基于以下三个方面的理论分析得出的。第一，政府官员时间和注意力的分配问题。省部级以上官员主管着整个部门和领域的各项事务。在他们主管的经济和社会领域中，政策的出台是非常频繁的。最高级领导阶层没有足够多的时间和精力去直接操作政策决策方面的事务。他们更加关心的是敏感的政治、意识形态或国家安全问题[11].而司局级干部则不同，他们将更多的时间用于考虑"政策决策"问题。司级干部的主要职责就是集中精力思考他所主管领域中的各项政策问题，他们在政策问题上分配的时间和精力最多，掌握的信息也最全面。相比较而言，处级干部将更多的精力用于政策执行和行政事务处理等方面问题，当前所流传"处长治国论"就是针对这一处级干部权力特点的概括。

第二，在中国的政府中，特别是中央部委，司级官员在中国政府的政策决策科层网络中处于上下和内外沟通的"结构洞"位置[12].在中国政府内的科层组织结构中，并不是所有人都有行政联系，部级官员与处级官员之间存在着结构洞。而司级干部则是处于政府科层网络中，上下级之间都能取得联系的特殊地位，因此从决策资源中最重要的信息的获得角度来看，司级干部具有最有利的地位[13].另外，司级干部也是主要的政府内官员与政府外专家的内外联系人。他们指定邀请政府外专家的人选，主持各种国家政策的研讨会。很多政策思想的决定都是在研讨会上提出的，甚至都是主持研讨会的司长拍板的。因此处于中国政策决策网络最有利位置的司级干部拥有最多的政策决策资源。

第三，从中国政府运作程序的特点的角度来讲，由主管领导参加的政策工作汇报会是政策决策的阶段性成果或最终出台的最主要标志。而中国政府的司级干部是这些政策会议的实际操作者。省部级领导虽然在名义上是主持部委或地方政策起草的主管领导，但他们一般不参与政策制定的研讨会，而只接受司级干部的单独工作汇报或参加阶段性工作汇报会。一般情况下，部级以上官员参加的政策工作汇报会，都是在下级司级官员认为已经取得阶段性成果或已经基本酝酿成熟，并已由司级干部单独向部长汇报完毕的情况下召开的。因此，政策工作汇报会上，作为主管该政策制定的部级领导一般只会对前期的工作进行总结，而且以褒奖为主，不直接针对具体政策条文提出自己的看法。司级干部直接参与各种政策制定过程，最后司级官员将政策文件成文稿交给部级官员和部务会审议。如果是相对重要的政策，需要上报给国务院，由国务院转发。[14]

综上所述，本文提出的"司长策国论"就意味着，在中国政府的决策过程中，司级政府官员是最重要的政策决策角色，他们能够动员最多的政策决策资源。

三、一个理论应用：政策专家的官员网络及其政策影响

我们发现，"司长策国论"可以与目前社会上流传的"处长治国论"相互对应。"处长治国论"的涵义是，真正掌握政策执行权和行政操作权的政府官员是那些处级官员。基于"处长治国"现象，媒体有时引用企业家们的抱怨：中国严格意义上是"处长治国"，在行政服务过程中，经常出现按规定可以批准或办理，中间管理人员因故拖着不办，由此出现了"上下热中间冷"、"上下通中间阻"等"中梗阻"现象[15].反过来说，能否与处级干部保持良好的关系网络成为了企业家们能否成功牟取利益的关键因素[16].基于"处长治国论"相似的逻辑，由于中国所存在的"司长策国"现象，我们也能够推算出中国政策决策过程中的政策参与精英们的行为，以及他们的政府官员网络联系对其政策影响力的相关关系。

在本文中，我们可以重点考察中国思想库的政策专家们的官员网络与他们实现政策影响力之间的关系。思想库是相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构[17].上文已经指出，政策制定者并没有充分的时间和精力去处理复杂的政策决策问题。当他们希望了解问题的各种信息并需要知道过去政策的成本和收益时，思想库的研究与咨询有了需求和市场[18].思想库内的政策专家们能否与政府官员保持良好的网络联系，是专家们能否向政府传递研究成果和政策思想，从而实现影响力的关键[19].但是，在过去的研究中，人们一般将政策专家的官员网络视为一个整体来对待，或在个案分析中将政策专家所结识官员的作用进行孤立分析。因此，过去的研究没有涉及到政策专家的官员网络的作用的结构性特征。"司长策国论"为我们探讨中国的政策专家们通过与哪一级别的政府官员交往能够获得最有效的政策影响力的问题提供了理论基础。根据"司长策国论"，我们有理由提出本文的假设，政策专家所拥有的司级官员网络对其所在研究机构的直接政策影响力的贡献最大，而专家们所拥有的更高级别的政府官员网络可能对其直接政策影响力贡献并不十分显著。

表1介绍的是"司长策国"和"处长治国"两个现象的研究思路的类比。可以看出，我们讨论"司长策国论"的思路与"处长治国论"的呈现出精确的对仗关系。

我们需要对相关概念进行辨析。这里指的"专家"是在中国政策决策过程中相对于"部门"的一种"行政身份".在中国的政策过程中，"专家"其实意味着政府在面对他们的建议时，可以采取相对自由的态度决定是否采纳，但如果面对其它"部门"的建议时，本部门则必须根据组织程序采纳、反馈或答复[20].此为广义的"专家"的含义，包括学者、科学家、工程师、"老领导"等。而本文所称的"专家"的界定更狭义一些，专指那些身处政府外的政策研究和咨询机构（思想库）的专业研究人员。身处知识精英层的政策专家的专业身份多为经济学家、政治学家、政策分析家、法学家或公共管理学家等。他们同科学家或工程师等其他类型的专家的区别在于，政策专家们是以研究政策并力图以自己的研究成果影响政策为己任的人[21].相比较而言，虽然科学家或工程师们的建议有时也能影响政策（特别是中国的两院院士们[22]），但影响政策并不是他们本职工作。而专作学术研究的人文和社会科学家也不属于政策专家范畴。

鉴于本研究所采用的策略，我们需要对中国的政策专家以及他们的政府官员网络进行调查。为此，作者于2004年9-11月对全国政策研究机构负责人的大规模机构调查。在本次调查中，作者获得中国科技部的帮助。科技部软科学组织处向我们提供了2003年软科学调查统计时登记的所有1634家软科学研究机构名录与地址。我们再将过去从各种渠道搜集到的数十家未进入2003年统计的思想库（主要是一些民间思想库）名录和上述1634家软科学研究机构作了并集。原始底册共有1655个机构名录和地址。然后，我们再根据中国思想库的定义对它们进行筛选，剔除了531个机构（主要是"软科学研究机构统计报告"中国家机关、党政机关和社会团体三类组织）。这样，最后的底册数为1124家机构。本次调查就是向这些机构的负责人的全样本发放问卷。本次调查共有来自全国25个省（市、自治区）的301家思想库的负责人回复了有效问卷，获得了相当珍贵的一手数据。