贾西津：社会没有自治能力会非常危险

受访嘉宾：贾西津，清华大学公共管理学院副教授，研究方向为公民社会与治理，特别是公民社会国际比较、公民参与、社会转型等。作品《心灵与秩序》、《第三次改革非营利部门战略研究》、《中国公民参与：模式与案例》、《转型时期的行业协会》，译著《全球公民社会非营利部门视界》等。

传统社会没有独立的自治权力结构

孟尧：您有一篇文章是从历史上梳理了国家与社会的关系，如果说历史上朝廷或者政府一直处于中心位置，但是市场和社会在历史叙事中一直很边缘，您觉得这个看法有道理吗？

贾西津：中国是一个有自治传统的社会，但是中国的自治传统跟西方的自治社会相比，最大的特点就是它是在国家权力框架之内的一个空间，并不是一个独立的社会力量。西方的公民社会有公民权利的含义，公民与国家之间、不同层次的自治体之间，有明确的权利边界，公权力的合法性不是按照“大小”决定的，突破权利基础的任何权力都是没有正当性的，无论它是多“高”的层级。而中国社会的自治性是在国家权力内的一种自治空间，比如“皇权不下县”，是指在这个范围内，国家就不去管了，这是一种出于治理能力、治理策略、治理效果等等原因考量，皇权选择的它认为更有效的治理模式。但这并不是一个自治权的概念，并不是说皇权在县域空间以下没有权力、不能进入，而是皇权认为在这种小的范围之内，可以通过乡绅等本土自治结构去实现各种公共治理，这仍然是皇权的选择。“县”没有一个对抗权，如果国家想要去干预，如果皇权想要进入，在权力结构上是没有障碍的，所以才有乾隆爷微服私访、小民告“御状”成功的种种“佳话”。因而，中国传统社会的自治是治理事实，不是一种权力结构，这是第一个特点。其次就是中国传统自治组织很少作为公共治理的主体，比较活跃的是互娱互乐性组织。西方近代的非营利学校、医院等民办公益机构，已经在教育、医疗、社会福利等公共服务领域成为不可或缺的主体，而中国传统虽有活跃的诗社、怡老社、文人雅会等自组织，但有公共功能的组织并不发达，类似教学的私塾、悬壶济世的郎中等，是依托个人提供的功能，虽然先秦就有市肆行会，宋代有书院，自佛教传入后寺院提供了很多慈善机制，但是总体上，社会自组织没有构成一种独立的公共治理结构。所以总结而言，中国传统的社会自治，第一，不是独立于国家权力结构的，第二，没有作为公共治理服务的提供主体。也就是说，中国传统社会有自治空间，但没有独立的自治权力结构，“风能进、雨能进、国王不能进”这种概念是没有的。

孟尧：秦晖老师也提到这个，他说“皇权不下县”并不是说国家权力不下到那个层面，而是公共服务不下到那个层面，但是它的权力是可以干预的。

贾西津：对，我认为这个表述的是皇权从实际操作层面而言而言的治理手段的选择，不是权力主体的变化。这是传统社会的一种治理智慧，也是适应当时皇权治理能力的选择，“无为而治”，一方面，不需要承担大量的公共服务职责，另一方面，皇权通过授权地方官合法性的来源、可以让乡绅“承蒙”的皇恩、随时可以施加的巡查“纠错”权等，从治理效果而言，可能比亲自治理能更有效保持皇权的控制力。但并不是说它不能做，如果它想进入的时候，任何时候都可以进入，这依然是皇权的权力空间，它更类似在“普天之下，莫非王土”权力基础上的治理功能承包制。

社会没有自治能力会非常危险

孟尧：您曾提出中国是从历史上的“国家-民间精英-民众”，49年之后变为“国家-民众”的这样一个结构，您觉得这样一个转变对中国现在的社会带来怎样的影响？

贾西津：你说的民间精英是传统社会的士文化和乡绅文化，但49年以后把中间阶层打断了。我觉得这种变化，如果从历史原因上来讲，可能比较复杂；如果从影响上而言，国家直接面对单个民众是一种非常不稳定的、会产生大量社会问题和矛盾的模式，这是一个很危险的模式。托克维尔的论著就非常深刻地阐述了这种社会结构的危险、革命的原因和民主社会运行所需要的中间结社。所有这些论述都提到这种中间阶层是特别重要的结构，民主的运作要依赖于基于民情的自由结社，依赖于这样一个公民社会。在很大程度上，当中间阶层被打断的时候恰恰是革命最容易发生的时候。国家和民众之间的中间结构起到了社会自治、缓冲社会危机、防止极端和暴力革命的作用。49年以后由于建立的国家政权形式走向直接面对民众，相应产生的问题是社会丧失自治能力。你会看见现在政府也经常说社会没有能力去自治，所以我们只能依靠政府。确实，当社会没有能力自治的时候，所有的责任都要归于一根线，这根线就是政府的统治模式，象挂在空中的一串葡萄，这是一个非常高危的运行模式。当这根线的责任能够履行的时候社会可能运作，但是有任何的国家权力的变动，社会有可能走向崩溃。所以中国的政府责任也特别重大、工作特别繁忙、每天精神高度紧张，领导人连节假日都没有，一天24小时一把“达摩克利斯剑”悬在头上。

现在社会自治能力不足是一个很大的问题，而另一方面，国家在直接面对民众的治理之中，治理效果也非常难以传达到社会。不管是对社会自治还是对国家治理而言，缺少一个中间层，都会增强社会的不稳定性、秩序的风险性，或者是当任何危机发生的时候这个社会的破裂程度。我们现在恰恰没有充分意识到这一点，而更多地看到如果社会自治起来，它可能对政权构成的威胁，并没有想到另外一个更重要的方面，就是如果社会不能自治起来，整个治理模式是处于高危状态的。

孟尧：现在有很多NGO组织也在发展的过程之中，这种NGO组织是来填补这之间的空白吗？

贾西津：对。NGO就是指的结社，所谓的社会自治结构首先就是指的它的多元的结社生活。结社首先形成的是各种小的NGO，再进一步NGO之间形成各种联合、自治的系统。现在中国NGO的发展主要在第一个层次上，就是民间结社这个层次上，在某些领域开始变得越来越丰富，比如说慈善领域、行业自治、一些社区互益性的组织。但是第一，它尚不足以覆盖多元的生活领域，尤其是比如涉及法律、政治、宗教、涉外领域，这是我们现在政策上几个对结社最为谨慎的领域，社会领域的增长并不是全方位的。第二，这只是第一层次的结社，而社会组织在形成自治架构的过程之中可能会有更多的政策障碍，比如说对于联合会、联盟性的组织，包括一些特殊人群的，比如说工人的、农民的联盟，在很多维度上面有更多限制，所以其实NGO形成的自治结构还非常弱小。

孟尧：NGO与NGO之间的层面上还没有联系起来。

贾西津：远远不足。NGO首先是公民自己的结社，拿经济领域来比喻，首先是建立一个企业，但是真正形成市场经济的时候，不仅仅是说有多少个企业，而是企业有非常丰富的形态，而且企业之间是相互关联的、有分工的，比如要有金融、银行、信贷、股份公司、股份之间的互持，形成一个复合结构，才能构成市场，而不单单是说企业的数量。如果这些企业完全是孤立的，比如全部是很多的小作坊，它们还是支撑不起市场经济。社会也是，如果仅仅是数量上的增长，比如有养老组织、服务组织、志愿者组织，等等，还是连不成一种社会自治的力量，他们需要形成体系，有联合会、联盟、孵化器、公益创投、专业的人才库、联合筹款的平台等等，衔接起私部门及社会组织之间的纽带，只有这些资源、人员、专业能力、创业精神、组织分工合作等要素相互之间联接起来，才能称之为一个社会“部门”，形成“现代社会组织体系”。在这个层次上目前的制度限制会更多。

社会在发展，但权力结构并没有出现根本变化

孟尧：近年来在经济领域，有人认为出现了一个国进民退的现象，在社会领域，也有人说现在是大政府、小社会，您怎么看待这个观点？您觉得对这个现象的描述正确吗？

贾西津：我认为，不管是在经济还是社会领域，“民”和“国”，或者说社会和国家，有齐头并进的现象。在社会领域，一方面我们看到近些年自发成长的自治的公民社会变得越来越活跃，范围越来越广大，它是在发展的，而不是在退缩。但是另一方面，并不是说由于这种公民社会的成长，国家在撤出。国家也在进，包括国家去积极地介入社会，国家权力积极地渗入社会和社区，以及国家成立更多的政府主办的社会组织。所以我说，公民社会在发展，国家渗入社会的力量也在增强，是一个双方都在增强的过程。

在经济领域，一些简政放权的经济改革看起来是要让市场作为配置资源的决定力量、作为主体空间，但是如果你看国有企业、国有产权的地位以及国企对经济命脉的控制，你会发现我们的思路并不是要发展完全开放的自由市场经济，而是在国家拥有主导权的和更强把控力之下的市场经济。社会领域也是一样，一方面是国家力图有更强的驾驭能力，另一方面国家希望在这种驾驭之下有更活跃的社会和更多的社会组织来提供公共服务。如果从社会是不是在发展的角度而言，我认为社会是在发展，是在扩大；但是如果你问权力结构是不是从一个自上而下统一权力的统治模式转向多元化、充分开放、公民社会的自治模式，我认为这个答案是否定的。社会在发展，但是权力结构并没有出现根本变化。

孟尧：在我看来，现在中国的市场经济已经很发达了，比社会领域的发展情况好一些。您觉得社会领域这样一种滞后是因为我们的起步比较晚呢，还是有政策方面的原因？

贾西津：我认为最大的原因是：中国是单腿改革。中国的改革不是一个完全自发的现象，它在很大程度上是国家的自我改革的结果；而在国家自我改革的时候，它的导向就是从经济改革入手，从农村经济改革到城市市场经济改革，到现在多元的市场体系，政策点始终是以经济改革为主以及将它作为改革边界。当涉及经济改革之外的领域的时候，你会发现这个政策是设有围墙的。直接的经济政策促进了市场制度的改革，当市场制度变化的时候社会会有自然的内生力量相应地要发展，同样政治领域方面也是要发生变化的。但是我们恰恰一方面在市场领域给了政策改革的动力，另一方面在市场领域之外的边界设立了一个围墙。当涉及社会组织发展的时候，尤其是涉及政治改革的时候，会有意识地把它压抑下来，这样更是形成单腿改革。不仅政策导向是单向的，而且在这个市场之外的空间里在很大程度上是封闭的，从十三大“一个中心、两个基本点”，到十八大“五位一体”，国家政策导向上正式从GDP中心转到经济、社会、政治、环境、文化整体发展，把社会改革、现代社会组织、现代国家治理体系、社会治理等纳入政策领域，这应该说是为社会领域发展和全面改革提供了契机。只是现在的“改革”、“开放”元素其实已经缓和了，而更多是发展、建设、完善导向，所以社会改革和其他维度改革是否能弥补“单腿改革”的偏差，目前还不足以这样说。

目前中国NGO发展还处于初级阶段