周平：我国的边疆与边疆治理

【内容摘要】边疆是用以标志国家与边界相连区域的概念。在我国，边疆概念有着特定的历史文化环境所赋予的丰富内涵。我国自古以来就重视边疆治理，并取得了巨大的成就，有效地解决了面临的边疆问题，同时也留下了值得总结的经验教训和思想资源。今天，我国的边疆问题不仅继续存在而且影响深远，这就需要对历史上的边疆治理进行反思，并根据新的形势调整边疆治理的方式，构建新的治理结构，加强边疆治理。

【关键词】边疆 边疆问题 边疆治理 族际主义 区域主义

我国的边疆，面积广大，资源丰富，民族众多，人口结构复杂，战略地位重要，生态安全形势严峻，对整个国家的发展、稳定和安全具有重要的影响。边疆的状况，还会影响到我国在地缘政治格局中的地位和地缘战略的实现。因此，如何把边疆治理好，这是一个具有全局性意义的问题，也是国家治理的一个重要方面。可是，同现实的要求相比，我国的边疆治理研究则明显滞后，鉴于此，本文将从理论与实践的结合上对我国的边疆和边疆治理的概念和基本问题进行专门的讨论，以期引起更多的人来关注和研究我国的边疆治理。

一、边疆与边疆治理的概念

“边疆”是用以标志国家与边界相连区域的概念，既有地理的意义，也有政治的意义，还有文化的意义。然而，边疆这个概念在不同的民族――历史――文化环境中，其涵义并不完全一致。我国的边疆概念是在特定的社会历史条件下形成的，蕴涵着丰富的民族文化内涵。

在中国的语境中，边疆之“边”，既有边缘之意，也有边远之意；边疆之“疆”，则既有边界之意，也有国家管辖的土地之意。因此，从字面上解释，边疆乃一个国家的边界性的疆域，包括陆疆和海疆，不过更多的时候指的是陆地边疆。然而，实际的边疆概念，却取决于人们尤其是统治者的看法。从中国的实际情况来看，不同时代的人们对边疆的看法和理解有很大差异，从而形成了不同的边疆观。

传统的边疆概念是在秦统一中国后逐步形成的。秦统一以后的中国，并非近代意义上的国家。近代意义上的国家，是建立在一定民族认同基础上的主权国家，即民族国家。那时的中国，实际上是中原王朝的统治区域，是一个在王朝统治区域上形成的政治实体，即王朝国家。

王朝国家是以其统治的中心区域来界定边疆的，按照这样一种由内而外的思维进行界定，边疆就有多重意义。首先，它是王朝国家统治范围内的一个特殊区域，是国家的外防区域和腹心区的缓冲地带，拱卫着国家的中心地带，但发展程度较低，有待于开发；其次，它是王朝国家统治范围内的边界性区域，远离王朝国家的核心地区，其地理地貌明显区别于中原；再次，它是汉族以外的其他民族生活的区域。其实，正是由于汉代以后中原王朝创造了辉煌的古代文明，对生活于周边的其他民族产生了强大的影响力和感召力，周边的其他民族受其影响而归附、内附、臣服于中原王朝，其生活的区域才被纳入到中原王朝的统治范围，从而成为王朝国家的边疆。在中国传统文化中，人们认识世界以中原为中心向四周渐次推开，于是便形成了以中原或中原文化为中心的“一点四方”的观念。从这样的观念出发，王朝国家的中心区域为华夏文化区，处于王朝国家统治外围或边缘的其他民族生活的地区则被划分为“四夷”(东夷、北狄、西戎、南蛮)，因此，边疆也就被看作夷狄之地。

由于王朝国家的周围并不存在实力强大的能够与之抗衡的政治实体，王朝国家统治的范围取决于自身在国力基础上形成的统治能力的大小，以及中原王朝与周边其他民族的关系。当王朝国家的国力强盛，就具有将统治范围向外延伸的能力，就对周围的其他民族产生巨大的影响力和感召力，周边其他民族就愿意与汉族共同建立统一的政治共同体，其他民族政权或政治势力就内附、归附或降附于中原王朝，向中原王朝输诚纳贡，国家的边疆也就有扩大和向外推移的倾向；相反，在中原王朝国力衰弱的时候，王朝国家的影响力下降，统治能力衰弱，周边其他民族的政权或政治势力就离它而去，甚至反目为敌，边疆也就向内收缩。

近代意义上的边界的形成，为以国家的边界来界定边疆提供了可能。这是一种与传统的由内而外的界定方式不同的由外及内的界定方式。当然，此种边疆观的最终形成和巩固，有待于民族国家的最终建立。民族国家是建立在民族认同基础上的主权国家，国家的主权与国家的名称、国家的边界以及由此确定的领土不可分割地联系在一起。随后在国家的边界确立以后，边疆就须以边界来界定，指国家之邻近边界的区域。

中国近代以来的边疆观毕竟是由历史上的边疆观演变而成的，中国近现代的边疆，也仍然是少数民族聚集的地区；在交通不便的条件下，边疆同样与国家的核心区相距遥远；边疆地区的自我发展能力较弱，发展程度与内地也有较大的差距；边疆与边界相连，相当一部分是边境区，在管理方面有着特殊的要求。因此，边疆也被看做民族地区，远避和相对落后之区。

如果要对这样的区域进行更加具体的界定，就需要引入行政区划的概念，按现行的行政区划来进行确定和划分。从行政区划的角度来看，邻近边界的区域是属于不同的行政区域，具体来说包括县、市、省三个层次。

国家有边疆，因而就有边疆问题。边疆问题产生并存在于边疆，影响却不限于边疆，会波及整个国家。不仅影响着国家的稳定，也影响着国家的盛衰；不仅影响着国家的现在，也会影响国家的将来。对于国家来说，边疆问题是全局性的、根本性的、战略性的问题。因此，国家必须运用政权的力量，动员其他社会力量，运用国家和社会的资源，去解决边疆问题，这就形成了边疆治理。从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程。边疆治理，在整个国家的治理当中，具有特殊重要性的地位。

二、边疆治理的历史回顾

我国历代王朝都很重视边疆治理，不同时期的国家政权根据面临的边疆问题和国家治理的总体安排，采取了各具特色的边疆治理方式，形成了内容丰富的边疆治理思想、边疆治理方略。既有丰富的治理经验，也有值得总结的教训，蕴含着丰富的思想资源。

秦统一中国以后，便以一个高度集权的国家对边疆地区进行治理。历史上常常说到的经营西南、经营西北等，其主要内容都是边疆治理。秦及以后的历朝历代，对边疆治理的内容和方式各有特点，但都是围绕着两个基本问题展开的：一是在边疆地区建立由中央王朝控制的地方政权，把王朝国家的政治统治深入到边疆地区；二是处理与边疆各民族以及各民族建立的政权之间的关系。边疆地区都是少数民族生活聚集的地区，能否把王朝国家的统治深入到边疆地区的关键，是处理好王朝国家与边疆各民族的关系，主要是汉族与少数民族的关系。因此，王朝国家的边疆治理主要是围绕着如何处理王朝国家与边疆各民族的关系展开的，是一种以族际治理为主要内容的治理，即族际主义取向的边疆治理。

秦统一后的2000年间，不同王朝国家以族际治理为主要内容的边疆治理政策各有特点，但有一个基本的倾向，即基本的治理方略是“守中治边”，“守在四夷”。这一基本方略以王朝统治的中心区和各民族生活的边疆区域的划分为前提，强调“守中”之地与边疆四夷的区分，重视对中心区域的治理，通过对中心区域的治理而影响边缘区域，强调“欲理外，先理内”，“治安中国，而四夷自服”①；同时，对地处边缘的四夷之地采取守势，不主动出击，“使四夷之臣，各守其地”②，重视降附的边疆少数民族镇守疆土的作用，以臣服或藩属的“夷狄”作为边陲之藩篱，以此形成国家腹地与邻邦之间的一个缓冲地带。在此基础上，先是对居住在边疆的各民族采取了以夷治夷的羁縻政策，后又实行了土司制度，利用边疆各民族政权管理边疆事务；用夏变夷，实施教化，以华夏文化去影响边疆各民族的文化。与此同时，还在边疆驻扎军队，发展交通，移民戍边，扶植农桑，发展经济。如果边疆各民族不服从或试图脱离中原王朝的统治，王朝国家就动用军队，用战争的方式进行征服。总起来看，中原王朝对边疆民族地区的治理，采取了恩威并用的手段，即所谓的“抚之以仁义，示之以威信”③，或“慑之以兵，怀之以德”④。

这种族际主义取向的边疆治理方式十分奏效，不仅增进了边疆各民族与控制王朝的民族(主要是汉族)的交流和融合，将为数众多的边疆各民族整合到统一的政治共同体中，而且稳定了王朝国家的边疆。当时采取的许多措施在道德评价的层面可能乏善可陈，但它对于中国广大的历史疆域和多民族国家形成的意义却是重大而深远的。我国辽阔的幅员，众多的民族，都与这样的边疆治理方式有着不可分割的联系。

在中国历史尚未跨进近代的门槛时，古老的王朝国家却不得不与近代化的西方国家打交道。这些西方国家大多是近代意义上的民族国家，有的已经经历了长期的资本主义发展。在与西方列强交往，甚至在饱受西方列强挤压和冲击的条件下，中国开始出现了近代意义上的国家边界，并在此基础上逐渐形成了近代意义上的边疆。

沙皇俄国在17世纪初把势力扩张到中国历史疆域的西北边境，继而又在17世纪中叶将势力扩张到王朝国家的东北边境。为了保持王朝国家的历史疆域，清政府与沙俄于1689年和1727年先后签订了《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》，从而确立了近代意义上的东北和北部边界，标志着王朝国家的历史疆域开始有了明确的界限。1762年清王朝绘制了《乾隆内府舆图》，最终确立了中国的历史疆域，为以边界划定边疆提供了依据。

在此条件下，一种以国家边界为基础的边疆观念逐步出现了。这样一种新的边疆观念，再佐以在强大国家实力基础上形成并不断增长的王朝中央的统治能力，一种新的边疆治理思路，即通过王朝中央直接控制边疆的体现区域治理内涵的边疆治理方式，