过勇：中国腐败与反腐的变化趋势

在对腐败问题进行研究的过程中，我们通常特别关注腐败程度的变化，而忽视了对于腐败类型和结构，以及反腐败重点方向的分析。客观、准确地评价当前我国的腐败程度确实重要，这是我们评估形势并制定有针对性的反腐败战略的重要基础。

各类社会调查普遍将评价腐败程度作为重要的目标，而每年透明国际的清廉指数排行榜发布时总能引起广泛的社会反响。然而与腐败程度的变化相比，我们认为腐败类型和结构的变化更为重要。

不同历史时期各种类型的腐败会此消彼长，例如80年代盛行的"官倒"与当时"双轨制"改革是密切相关的，在改革的深入中现在基本上已经不复存在；随着90年代后期国有企业改革的推行，与国有资产转制、拍卖有关的腐败风险从未那么强烈；而当前最为突出的干部人事和建设领域的腐败在80年代远没有那么突出。腐败类型和结构的变化往往与我国各领域改革的陆续深化进程有关系，在反腐败中不容忽视。随着改革的不断深入和反腐不断取得新的进展，本文认为当前中国的腐败和反腐败都出现了一些新的特点和趋势，主要表现为六个方面。

腐败形式从贪污挪用到行贿受贿，再到利益冲突

在一些英美学者的论文中，腐败被直接等同为贿赂，这可能与在这些国家贿赂成为腐败的主要表现形式有一定关系。而在中国，贿赂也逐渐成为腐败犯罪的主体。从腐败罪名的角度来说，我们认为改革开放之后中国的腐败犯罪先后经历了两次转型。第一次是从贪污挪用到行贿受贿。如果我们翻开80年代和90年代初期国内关于腐败案件的报道，最常见的就是银行工作人员或政府、企业的财务人员贪污或挪用巨额资金，最典型的就是中国银行广东开平支行包括余振东在内的连续三任行长都携款潜逃国外。但是现在这种情况明显减少，这与中国金融领域和各单位财务管理中制度的健全和权力约束的加强有很大关系。现在在银行系统，动用一笔金额较大的现金是一件很不容易的事情，需要经过层层审核。如果再有挪用和贪污本单位资金的行为，也相对比较容易被发现。与此同时，贿赂犯罪的比重在逐步增加。

贿赂犯罪的增加可能主要有两个方面的原因。一是随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，利益交换的市场也随之繁荣起来，许多不正当利益在交换中得以实现。二是贿赂犯罪更加隐蔽，由于是两个人之间进行的隐秘的违法行为，往往很难被举证。香港廉政公署曾经使用监听的手段收集贿赂犯罪的证据，后因社会舆论的强烈反对而在此方面受到一定限制。在大多数情况下，反腐败部门需要行贿者的配合才能够将受贿者绳之以法。与贪污和挪用相比，贿赂犯罪的查处难度显然会更大一些。

第二次转变是从贪污受贿到利益冲突。从目前中国腐败犯罪的特点来看，越来越多的腐败发生在利益冲突领域。帮助官员把子女送到国外读书并提供学费生活费，承诺官员在退休之后高额年薪返聘，官员利用影响力以亲属的名义经商办企业或直接受贿，这些都是常见的利益冲突形式。

1999年查处的原宁波市委书记许运鸿通过妻子和儿子受贿近700万元，为国家造成了十几亿的经济损失，但是因其不是直接受贿的，最终只是因滥用职权罪被判处10年有期徒刑。2003年查处的原河北省委书记程维高同样是因为其妻子和女儿利用其影响力受贿，只是受到了党纪处分而没有被司法判刑。这些都是当时我国司法制度中的严重缺陷。2007年5月30日，中共中央纪委颁布了《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，将八种隐蔽性的贿赂行为列为腐败。7月8日，两高联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》，将国法与党纪相衔接，才解决了这个问题。

防止利益冲突已经成为全世界范围内反腐败的共同挑战。中国虽然先后出台了关于领导干部配偶子女不得在在其管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动，或利用领导干部的影响力获得便利等规定，但是并没有得到严格的执行。经合组织（OECD）于1997年发表了简报《管理政府伦理》，提出要对利益冲突行为加强管理。2009年，中美两国政府在北京共同主办的亚太经合组织反腐败研讨会就以"APEC廉政准则--防止利益冲突"为主题。小说《青瓷》所描述的关于拍卖公司老板与法院执行处处长之间的复杂、隐秘的利益交换在一定程度上预示着未来腐败行为的发展趋势，给反腐败工作带来了新的挑战和困难。

范围从公共部门到私人部门，再到社会组织

2001年美国安然公司的会计丑闻不仅震惊了世界，也对腐败研究产生了重要影响。传统上来说，腐败的主体主要被界定为政府官员，或者是公职人员。例如，中国刑法就曾经主要将贪污、受贿等罪名的犯罪主体界定为国家工作人员。在这种情况下，如果有人，特别是领导干部的亲属参与贪污、受贿行为，但他们不是国家工作人员身份，则很难以贪污、受贿等罪名被定罪。

安然公司会计丑闻本质上是一种欺诈行为，公司的管理层明知公司的赢利存在严重问题，但是却通过伪造会计报告的方式发布不实信息，并且一边鼓动公司员工购买本公司股票，一边却抛售自己手中持有的股票。在独立投资者的调查和媒体的追打下，安然公司管理层的欺诈行为最终原形毕露。

然而，为什么说安然公司的丑闻是一种腐败行为呢？按照腐败的定义，即"利用公共权力谋取个人私利"，我们怎么来理解其中的"公共利益"？在安然公司丑闻中，受害者的群体庞大，不仅包括其全球范围内2.1万名员工，个人和机构投资者、债主如金融财团J．P摩根、花旗集团，最终因该丑闻倒闭的安达信会计师事务所，还包括上下游的关联企业，直接或间接利益受损者至少以百万计。涉及范围如此之广，算不算是公共利益？在安然公司会计丑闻发生之后，透明国际于2002年将腐败重新定义为"滥用委托权力以谋取私人利益"。委托权力比公共权力涵盖的范围更广，能够更准确地反映广义上对于公共利益的理解。公职人员是人民作为权力委托人的代理人，而上市公司的管理层则是股东的代理人。

随着涉及企业腐败犯罪行为的逐渐增多，中国对于腐败犯罪主体的界定范围也在发生调整。原来刑法中只有国家工作人员受贿罪、行贿罪。1997年7月，针对企业领域的腐败越来越突出的情况，新修订的刑法增加了公司、企业工作人员受贿罪、行贿罪。2005年开始的反商业贿赂工作也首次将私人部门纳入到反腐败工作的重点内容中来。然而，我国在反腐败实践中又遇到了新的挑战，社会中介组织中的腐败越来越突出，对原有的法律体系产生了冲击。

2010年开始，中国足球领域的腐败在经历了几次跌宕起伏的反腐风暴之后，终于进入到全面清查的阶段。中国足协是什么样的组织？它本质上是一个社会组织，即行业协会。但是由于足协的官员属于国家工作人员，其适用原有的贪污、受贿等罪名没有问题。然而，对于裁判员和其他类型的人员来说，法律适用就遇到了一些困难。例如，2001年经调查发现，原著名裁判龚建平在2000年至2001年期间执法甲A、甲B比赛期间，先后9次收受他人财物，共计人民币37万元。龚建平本人确实首都体育学院教师，但从事裁判工作却属于兼职，既不是国家工作人员也不属于公司、企业工作人员。最后，龚建平在2002年勉强被因涉嫌企业人员受贿罪判处有期徒刑10年。

在反商业贿赂过程中，社会组织的腐败问题更加突出。社会中介组织、村委会负责人、民办学校校长、民办医院人员等主体的腐败行为在法律适用方面都遇到了困难。于是，2007年11月通过的《刑法确定罪名的补充规定（三）》取消了公司、企业人员受贿罪、行贿罪，增加了非国家工作人员受贿罪、行贿罪。这标志着我国对贿赂行为进行刑事处罚的范围规定得到了进一步完善，将惩处对象以最早的仅限于国家工作人员逐渐扩大到所有可能掌握委托权力的人。

腐败趋势从个人腐败、单位腐败到集体腐败

腐败集体化已经成为当前中国腐败的一个重要发展趋势，也是各类腐败现象的一个重要共同特征，是未来中国反腐败工作必将面临的最大挑战之一。

根据腐败行为的主体，我们可以将腐败划分为三种类型：个人腐败、集体腐败和单位腐败。个人腐败指的是腐败的主体主要为个人，他们独立进行了贪污、挪用和受贿等腐败行为。集体腐败的主体是一群人，他们所进行腐败行为的收益主要归他们自己。而单位腐败指的是一个单位或该单位领导层以单位的名义而进行的腐败行为。它与集体腐败的区别在于，集体腐败的收益归少数腐败者所有，而单位腐败的收益是归整个单位所有的，单位的领导层并没有直接占有腐败的全部或大部分收益。集体腐败与腐败一样是隐蔽的行为，而单位腐败由于具有一定的"公共性"，往往可能是半公开的。单位受贿、行政垄断和私设"小金库"就是典型的单位腐败行为。

在改革初期，腐败主要表现为个人腐败和单位腐败。然而进入到90年代，腐败逐渐呈现出了向集体化发展的趋势，其中具有里程碑意义的就是1989年揭露的铁道部系统腐败窝案，涉及铁道部原副部长罗云光等48人。1996年，原泰安市委书记胡建学因受贿61万元被判死缓，此案涉及原泰安市委副书记、市委秘书长、副市长、公安局长等6人，当时受到了广泛关注。此后又发现了多起地方主要党政领导集体腐败的窝案，包括1999年查处的厦门"远华案"，2000年查处的沈阳"慕马案"，2004年查处的绥化"马德案"等。根据过勇对1978年以来中国查处的383个正处级以上腐败要案的分析，这些案例的同案人数大多数为多人，其中超过10人的就有66起案例，涉及23起窝案。据有关部门资料，某省仅2000年查处的大案要案中属集体合谋类型的约占全部案件的38％，比上年增长10％，是前10年的8.5倍。广州市2002年立案侦查的案件中"窝案"、"串案"达219件，占立案总数的71％。2001年3月，最高人民检察院在向第九届全国人民代表大会第四次会议所做的工作报告中明确指出，腐败"窝案"出现了增多的特点。

与个人腐败相比，集体腐败具有更大的危害，会造成地方政府和政府部门的合法性危机，并产生一种清廉者无法生存的官场文化，因此必须引起我们的重视。然而，集体腐败案件的增多并不意味着中国的腐败形势恶化了。恰恰相反，我们认为这在一定程度上是我国过去一段时期反腐败工作富有成效的表现。产生这种变化的一个重要原因恰恰是我国在过去一段时期完善了制度体系，增加了权力之间的监督和制约，使得个人难以独立进行腐败行为，而不得不进行共谋。当然，信息化、全球化对于腐败集体化也有重要的影响。

腐败结果从影响政策执行到影响政策制定

根据腐败发生在政策制定还是政策执行环节，我们可以将腐败分为大腐败和小腐败这两种类型。大腐败也称高层腐败（grand corruption），主要指的是发生于政治决策、政策制定过程中的腐败行为，如行业发展政策、出口政策、行业标准的制定等。小腐败也称下层腐败（petty corruption），主要指的是发生于政策执行，如交通违法执法、申办执照、卫生许可检查等过程中的腐败行为。小腐败涉及到的经济利益可能并不太多，主要表现为"速度钱"，能够通过行贿的方式促进执法的放松或提高办事效率，但是这种腐败由于与老百姓的日常生活息息相关，社会污染特别巨大。

在透明国际的廉洁排行榜上，美国和英国、法国等老牌资本主义国家并不如他们所宣扬的价值观那样，