刘占虎：制度反腐、过程防腐与文化倡廉――中国特色反腐倡廉道路的探索与思考

摘要：治理腐败是一项复杂的系统工程，既要“防”也要“治”，既要制度约束也要文化倡廉。制度反腐是抵制腐败的外在规制，构成中国特色反腐倡廉道路的制度保证。过程防腐是制度反腐的重要中间环节和廉政文化育成的实践载体，构成中国特色反腐倡廉道路的过程机制。廉政文化建设是制度反腐和过程防腐的文化基础，构成中国特色反腐倡廉道路的文化维度。单一路径(方式)的防腐和反腐并不能治本，只有把制度反腐和文化倡廉有机统一于过程防腐的实践中，制度的外在规制才能发挥应有的作用，文化的内在约束力才能焕发生机活力。制度反腐、过程防腐与文化倡廉三维并举、协同治理，构成中国特色反腐倡廉道路的有机内涵和创新维度。

关键词：反腐倡廉;制度反腐;过程防腐;文化倡廉;协同治理

自从人类社会产生公权力以来，腐败现象就随之而生且难以根除，被称为“政治之癌”。一般而论，腐败在广义上是指整个政治制度或政治治理的全面败坏[1]，在狭义上是指公职人员出于私人目的而非法滥用公共权力和公共资源的行为。现代意义上的腐败，在本质上是以占有为目的的对以契约为核心的社会规则的侵蚀。

回顾中国政府(广义而言)治理腐败的历程[2]，既有制度建设和依法反腐(制度约束式)的客体规制，也有廉政教育和以德治腐(思想教育式)的主体自律，也有个案反腐和运动反腐(社会运动式)的严打效应。这些要件[3]在一定程度上构成了中国特色反腐倡廉道路的重要内容，但依然面临着深层次的困境――制度反腐缺乏支撑制度执行力的法治精神和过程机制，文化倡廉缺乏人文化成的廉洁教育和制度实践，运动反腐缺乏过程防腐的长效机制和法制保障。中国独特的政治文化传统和当前面临的世情、国情和党情决定了当代中国的反腐倡廉建设不能仅仅依靠单一方面，因为每一种路径(方式)都有其意义和局限性。治理腐败是一项复杂的系统工程，党的十八大把反腐倡廉建设与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设一起确定为党的建设的基本任务，明确了反腐倡廉建设在党的建设总体部署中的战略定位。为此，当前最重要的任务即是在既有成果和经验的基础上厘清诸种路径(方式)的意义和限度，结合国情实际、不断探索中国特色反腐倡廉道路的有机内涵和实践路径。

一、当代中国制度反腐的局限

以权力制约权力重在通过制度设计来规范权力。坚持用制度管权管事管人，让人民群众监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。制度化作为组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程，可以通过制度所具备的适应性、复杂性、自主性和内部协调性[4]来考量。当代中国的反腐败制度建设，着重在这些方面取得了重大进展，制度反腐也取得了一定成效，但面临的主要困境是尚未形成切实有效的防范机制、惩戒机制和保障机制。

腐败的滋生和蔓延并不仅仅是源于制度的缺失，它与一个国家(地区)的经济社会发展的阶段特征、历史文化传统、政治民主化进程有着密切的关联。当代中国依然处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济、政治、社会、文化等均存在着发展中的不成熟性，加上传统中国本身缺失现代民主政治制度的文化底蕴和社会基础，制度反腐存在着潜在的局限和困境。一是制度虚置，由于反腐败制度被视为花瓶式的摆设导致制度形同虚设；二是制度短板，由于反腐败制度设计本身存在的缺陷导致制度反腐实效性不强；三是制度离散，由于反腐败制度之间缺乏系统协调性而难以形成协同聚合效应；四是制度冲突，由于反腐败制度制定主体不同导致在政策与法律层面、中央与地方层面的冲突；五是制度盲区，由于“元制度”设计上的缺位和越位导致反腐败制度无法触及一些相关领域或相关人。[5]这些制度性缺陷是腐败得以滋生和蔓延的体制因素，集中表现为“一把手”掌握绝对的权力，“权大于法”的问题比较突出以及制度得不到严格的执行[6]等。

就制度反腐实践而言，尚且存在着以下张力和冲突。首先，从制度反腐的主体来看，制度的客观性和执行主体的主观性之间存在着潜在的张力。制度是由“人”(提案者和立法者)来制定的，通过“人”(执法者或公职人员)来执行，最终落实在“人”(人民群众或公职人员)的具体行为当中。在以往的反腐败实践中，人们往往认为“法规不如文件、文件不如批示、批示不如口头指示”，如此，就容易把依法治腐中的“制度刚性”置换为执行主体的“操作柔性”，为潜规则的盛行提供了灰色空间。其次，从反腐败制度本身来看，制度制定与制度施行中的境遇变迁之间存在着冲突。反腐败制度是基于当代中国反腐败的具体形势而制定的，相对滞后于腐败发生的事实。其中不合时宜的法规制度不仅不能依法有效查证腐败事实，反而会因其中的漏洞或瑕疵为一些不法分子“钻空子”，尤其是为“期权腐败”[7]等隐性腐败留下了可乘之机。第三，从制度反腐的防控性来看，制度反腐的滞后性与治理腐败的成本之间存在着冲突。尽管反腐败制度具有预防和警示功用，但腐败者不会因为有制度“在先”而不为。一些隐蔽的腐败案件一旦得不到及时有效的举报和查处，往往给后期的举证带来极大的不便，进而增加了治理成本。

鉴于此，当代中国反腐败制度的适应性、复杂性、自主性和内部协调性依然有待增强。一方面，要加强国家廉政立法，逐步实现国家廉政立法由侧重制定新法向立、改、废、释并举转变，促进反腐败制度体系的科学和谐统一，不断提升反腐倡廉建设的法治化水平。另一方面，要根据时代发展和实践需要，针对腐败易发多发的重点领域和关键环节，健全并完善相关配套制度，诸如任前公示制度、财产申报制度、公开办事制度、禁止经商制度、限制接受馈赠制度、重大事项报告制度、谈话诫勉制度、离任审计制度、引咎辞职制度、弹劾罢免制度、贪污贿赂惩戒制度和官德政风定期评议制度等。尤其是注重充分发挥反腐倡廉制度的规范、约束、纠偏和惩戒功能，形成制度反腐的协同力和聚合力。总的来看，制度反腐的意义和贡献固然不可否认，但我们也要谨防陷入“制度崇拜”的误区。当下的任务就是着力从反腐败制度本身入手来规避其中的不足，并结合其他路径(方式)来增强制度反腐的实现力度。

二、过程防腐的意义、形式与困境

长期以来，制度反腐的作用主要体现在两个方面(环节)：一是为公权力的规范运行提供了法理轨道，二是对已经发生的腐败行为依法惩处。如何把这两个方面(环节)联通起来，切实保障“制度制定→制度执行→制度实现”的运行环节，从而在过程层面有效控制和阻挡腐败行为的发生，即是过程防腐提出的现实诉求。

制度反腐的核心在于制度化的过程实践，过程防腐是制度反腐向更深层次推进的重要途径和中间环节。现代政府理论认为，“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，一个体系，而且是一个过程”，通过对政府过程的研究可以“揭示政府在运行过程中所产生的种种‘偏离’现象及其规律”，从中“寻求减少政府非法‘偏离’行为的措施”。[8]于此而言，过程防腐是政府过程理论在治理腐败领域的展开和应用。所谓过程防腐，就是以提高施政透明度为突破口，在推行政务公开的基础上，由专职监督部门和人民群众共同对公职人员和权力部门在权力的运行、制度的落实上进行监督和制约，以防止可能发生的腐败行为。

过程防腐的主旨在于预防为本、惩治为用，为有效抑制可能出现的腐败行为提供一个新的进路。首先，过程防腐是制度反腐的重要中间环节。制度反腐包括反腐败相关规章制度的制定和实践，过程防腐是贯穿于二者的中间环节。“无论是政策执行机构与外部环境之间，还是执行机构内部纵向和横向之间，政策执行过程中的各种互动行为都表明了政策执行是一个多方参与、共同作用的动态演化过程。”[9]执行监督与执行互动的同构性，是切实保障反腐败制度的落实、实现制度反腐目的的过程机制。其次，过程防腐是制度反腐之终极目标体系的基点。健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治重在以预防腐败为主、惩罚为辅，并统一于过程防腐的终极目标。过程防腐有助于弥补依靠制度“事后”惩治腐败的缺陷和不足，以打消潜在腐败者的侥幸心理和作案动机。第三，过程防腐有利于让广大人民群众真正参与到反腐败实践中来。在以往的制度反腐实践中，制度执行在很大程度上依赖于政府机关及其公职人员，广大人民群众很少能有机会成为制度反腐的参与主体。在当代中国，人民群众作为公共权力的真正所有者，应当也有必要参与到公共权力的运行和监督过程当中来，尤其是“以人民群众为主体的政府外部监督，可以弥补内部监督不能彻底解决自身痼疾的根本弱点，并推动内部监督机制更好地发挥作用”[10]。与此同时，也培育了人民群众的法治精神和公民意识，也有助于过程防腐的良好展开。

制度展开和公众监督是当代中国过程防腐的主要实现形式。在制度展开方面，主要是推进政务公开和实现公职人员财产申报制度。政务公开包括政务信息公开和办事公开，本质上是一种约束性的预防制度或监督制度。推进政务公开，一方面有助于克服信息的不对称性，以更好地服务人民群众；另一方面可以引入大量的监督主体，让公众更好地监督政府。中国政府从20世纪80年代起就开始了相关实践的探索，具体包括政府职能部门的“两公开一监督”(办事程序公开、办事结果公开、接受群众监督)，执法和司法部门的警务公开、检务公开、审判公开以及基层政务公开(村务公开、厂务公开、乡镇政务公开)等。此外，公职人员财产申报制度被称为“阳光法案”，是确保公职人员公仆本色的重要防火墙，也是过程防腐的重要微观机制。在公众监督方面，主要是拓展网络问政、网络反腐等现代政治参与方式。网络问政是新媒体时代公众监督的新形式，网络反腐作为新时期的“反腐利器”[11]，是对行政监督和司法监督的有力补充。

改革开放以来，中国政府在提高政务公开透明度和拓展公众监督方面取得了长足的进步，但依然面临着一些亟待解决的问题。

一是全面推进政务公开的问题。20世纪90年代以来，当代中国的政务公开经历了一个自下而上、由点到面、由浅入深的渐进过程，在内容、主体、层级、形式上取得了重大进展。[12]新时期全面推进政务公开的重点有三：(1)加大政府信息公开力度，所有政府工作(凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息)都要向社会公开，并做到及时、准确、具体；(2)全面推进办事公开制度，完善党务、政务和各领域公开办事制度，推进决策公开、管理公开、服务公开和结果公开；(3)创新政务公开方式，加强电子政务建设，依托互联网信息服务平台和便民服务网络平台，增强政务公开的透明度。此外，公职人员财产申报制度经过多年的探索和实践，尽管“从实施效果看，中国的财产申报制度并未起到预防腐败的作用”[13]，但并不能因此而忽视或遮蔽其在防治腐败中的关键作用。面对制度本身的滞后性、配套制度的不完善、官员的抵触情绪等诸多困境，依然需要结合国情实际借鉴国外的相关实践经验，完善金融实名制、纳税制度和举报制度等相关配套措施，以增强其可行性和实效性。

二是政治过程文化的缺失问题。现代政治学理论一般把政治文化分为体系文化、过程文化和政策文化[14]，在此不妨将这三者理解为广义的制度文化。制度文化是公民制度化政治参与的文化支撑，是推进政务公开和拓展公众监督的思想基础。由于政治文化中的官本位、特权思想以及人治和人身依附理念的消解和遮蔽，当代中国政治过程文化的相对缺失，进而制约着过程防腐的有效展开。诸如“一把手”腐败和用人腐败的猖獗、公共权力部门化和部门利益法制化等，与公民制度化政治参与的不足，尤其是政治过程文化的缺失有着直接关系。

三是公共舆论监督的规范问题。公共舆论监督本身具有双重效应，