任广浩：当代中国国家权力纵向配置：制度困境与变革思路

摘要：国家权力纵向配置涉及一国权力配置的原则、制度、方式等一系列国家生活中的重大问题,其重要性不亚于国家权力的横向配置。在当代中国的语境下,由于中央与地方关系在整个国家政治生活中的重要性,以及国家权力纵向配置所呈现的不规范性、非制度化,迫切需要通过制度设计找到中央与地方间集权、分权的合理均衡点,实现二者之间的动态平衡,从而在此基础上建构一个民主、高效、充满活力的国家权力纵向配置体系。

关键词:  国家权力；纵向配置；集权分权；制度化

一、国家权力纵向配置问题的提出及其意义

国家权力的纵向配置，是指一个国家中央与地方或国家整体与组成部分之间的权力格局，即根据国家权力与其管辖地域、人口、历史传统、公共事务的性质和总量等各种复杂的变量关系加以考量后，自上而下或自下而上设置不同层级的权力机构（政府），并且把权力在不同层级的政府之间进行分配。

“中国是一个大国，第一大政治关系其实就是中央和地方的关系。”[1]在中国正逐步实现现代化宏伟目标的新的历史条件下，迫切要求通过制度设计在中央集权与地方分权之间找到一个合理的均衡点，实现二者之间的动态平衡，从而在此基础上建构一个民主、高效、充满活力的国家权力纵向配置体系。因此，研究国家权力的纵向配置问题具有重要的现实和理论意义。

第一，国家权力的纵向配置问题，是中国共产党历代领导集体始终关注的一个问题。

1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议《论十大关系》的报告中，专门论述了中央与地方的关系，他指出：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[2]（P276）“要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。”“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”[2]（P275）

当代中国改革开放总设计师邓小平非常重视中央与地方关系，他指出：“我们的一切工作都会涉及全局与局部的关系、中央与地方的关系、集中统一与因地制宜的关系。大道理与小道理必须弄清楚。全体和局部缺一不可，全体是由局部组成的，如果只有全体，没有局部，则全体也就不成其为全体了。另一方面，全体和局部、中央和地方、集中统一和因地制宜……一定要以中央、全体、集中统一作主导。因此，在中央工作的同志要经常照顾局部和地方，要因地制宜，注意到地方工作有什么困难。……在地方来讲，则应照顾全体、中央和集中统一，以中央为主体。这是因为地方是在中央领导下的地方，局部是在全体中的局部，因地制宜是在集中统一下的因地制宜，如果两者之间发生矛盾，地方应服从中央，局部应服从全体，因地制宜应服从集中统一。”[3]（P198―199）

中共第三代领导集体也十分重视中央与地方权力关系问题，1995年9月28日，江泽民在中共十四届五中全会关于《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的报告中，总结了必须处理好的、带有全局性的十二个方面的重大关系，其中第十个方面就是中央和地方关系。他指出：“充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。我们国家大、人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。同时，全国经济是一个有机的整体，中央必须制定和实施全国性的法律、方针、政策，才能保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。”[4]（P471―472）

在中共十七大报告中，胡锦涛在强调“统筹城乡发展、区域发展、经济与社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放”五个统筹的同时，对统筹兼顾的内容进行了丰富和发展，新增加了“统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹国际国内两个大局”[5]等三方面内容。其重点之一是“统筹中央和地方关系”。

第二，国家权力配置始终是所有国家必须谨慎面对的一个根本问题。

这是因为任何一个国家及其国家机构的建立，始终是围绕权力而进行的，权力是维持社会秩序稳定的一个重要手段。国家权力配置包括横向和纵向两个方面：横向配置是国家权力按照功能在立法、行政、司法等机关之间进行的分配，纵向配置是国家权力在中央国家机关和地方国家机关之间的分配。纵向权力配置是国家政治结构的核心问题之一。对该问题展开深入研究，对维护国家统一、促进经济发展和保持社会稳定有着极其重要的现实意义。

第三，将权力纵向配置制度化当作考察当代中国中央和地方关系的一个视角进行研究，是基于其在中国现实政治制度建设中的重要性。

就中国现实政治而言，国家权力配置的制度化、法治化在当代中国政治发展中有着不可替代的特殊意义。没有国家权力的配置、运行制度化，就不可能有经济的持续、稳定、协调发展，也会影响整个中国社会的现代化进程。改革开放以来，随着社会、经济的发展，纵向权力关系进行了一系列的调整，但始终没有形成系统、科学、法治化的制度。近年来，地方政府在扩张权力时形成的地方主义和“诸侯经济”等现象，使得中央权威和宏观调控能力下降，严重威胁国家安定，也扰乱了有序的社会状态。因此，如何在确保中央权威和宏观调控能力的情形下，让地方与中央二者权力关系形成良性互动机制，是事关国家统一、经济发展、社会稳定的重要课题。

第四，与横向权力的研究相比，纵向权力理论的研究处于相对薄弱的地位。

自1980年代以来，中国学者开始关注中央与地方权力关系问题的研究，并取得了一些成果。中央、地方关系的实质是基于利益而产生的权力配置问题，因此，运用权力理论、从权力纵向配置的视角对中央、地方关系进行研究，有助于进一步拓展、深化对国家结构形式理论和中国中央、地方关系理论的研究。

二、权力纵向配置面临的制度困境

1978年以来，中国中央与地方纵向权力关系进行的一系列调整，已经取得了明显的成效，对国民经济和社会发展起到了显著的促进作用。

但是，目前中国中央与地方纵向权力配置还存在诸多突出的矛盾和问题，既制约了社会主义市场经济体制建立的进程，也影响了中央与地方、地方与地方之间建立和谐的关系，对中国政治、经济格局产生着不同程度的负效应。突出表现在以下几个方面：

（一）中央集权但权威不足

从理论上讲，中国是目前世界上少数几个权力非常集中于中央政府的国家之一，作为单一制的中央集权国家，中央政府是一切政治和行政权力的源头，在权力体系中占绝对主导地位。但权力不等于权威，权力的高度集中性并不必然决定权力意志的有效落实。近些年来，中国食品药品安全事故、矿难事故不断，征地拆迁事件频发，房地产市场混乱，“三农”问题突出，执法中的地方保护主义问题严重，等等。造成这些问题的原因是多方面的，而其中一个重要原因就是地方政府不严格执行国家有关法律、政策和中央的决策。例如,2006年7月，时任国家安全生产监督管理总局局长的李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上就明确指出：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”[6]这种现象表面上看是地方不顾大局争夺局部利益，实质上却是中央宏观调控和监督能力虚弱及下降的表现，其根源是纵向权力配置体制存在着一些问题。

（二）地方权力不断扩大却无权力归属感

与前一个问题相关的是，近年来虽然中央不断给地方下放权力，但地方仍感觉缺权，没有权力的归属感。这主要是因为权力调整方式仍然延续了计划体制下权力“下放――上收”的方式，频繁的收权、放权。因此，地方政府虽实际上行使很多权力，但由于没有制度保障，产生不了权力归属感，仍感到权力握在中央手中，自己只是受托者而非权力的拥有者。这也正是地方政府地方保护主义、短期行为、“上有政策，下有对策”等失范现象产生的重要原因。

（三）中央与地方权限划分不清，导致权力缺位、越位、错位现象同时存在

《中华人民共和国宪法》第89条对国务院即中央人民政府的职权列举了18项，概括起来主要包括如下几个方面：1.行政法规制定权。2.议案提出权。3.行政机关领导权。4.行政管理权，包括编制和执行国民经济与社会发展计划及国家预算；领导和管理经济工作及城乡建设；领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育及计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政及监察等工作；管理对外事务；领导和管理国防建设事业；领导和管理民族事务；保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利及利益。5.行政监督权。6.重大事项决定权。7.人事管理权。

按照中华人民共和国《宪法》、《地方组织法》和《立法法》的规定，地方政府享有如下几方面的权力：1.执行上级决议决定、发布决定命令权。2.行政领导权。3.行政监督权。4.行政管理权，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

从上述中央政府和地方政府职权的有关规定可以看出，目前在中央和地方权限的划分上存在两方面的局限：其一是宪法和相关法律对中央与地方各级政府的权限只作了原则的规定，缺乏明确具体的制度安排；其二是中央政府和地方各级政府存在着严重的“职责同构”，除国防、外交等少数专属中央政府的职权外，地方政府与中央政府所拥有的职权如出一辙。

中央政府和地方政府缺乏明确的职权划分，产生两个方面的消极后果：第一，中央与地方职权模糊不清，权力错位现象严重。多数情况下，上级政府的事务既是下级政府的当然事务，许多应由中央政府提供的公共物品和服务往往由地方政府负担，而中央政府又过多地负担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任。义务教育、公共医疗卫生保健、基础科学等属于全国性公共物品和服务，世界上大多数国家都是由中央政府承担主要的支出责任，而中国大部分却由财力相差悬殊的地方政府负担，导致这些基本公共物品和服务提供出现不足且存在严重不均的状况。第二，政府权力越位与权力缺位现象同时存在。政府权力越位主要表现为：上级政府可以越权行使本应由下级政府行使的职权、包办下级政府的事务，无法实现依法行使职权的基本要求。政府权力缺位则主要表现在：一些必须由中央政府承担的基本公共服务职能没有履行好，对基础教育、基础科学、基本医疗卫生保健、社会保障、农业等方面的投入严重不足。

（四）权力配置缺乏相应的配套立法

在中国现行的中央与地方纵向权力配置模式中，缺乏完备可行的法律制度保障。虽然在现行法律体系中，中华人民共和国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《民族区域自治法》对中央与地方政府的职权都有一定的规定，但是，宪法的相关规定过于原则化，