高新民：国家治理体系现代化与反腐倡廉建设

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系涵盖了经济、政治、文化、社会、生态、党建等多方面内容，是从本源上建设廉洁政治的国家发展战略，具有从源头治理腐败的重要意义。

一、反腐败和廉政建设是国家治理体系的重要组成部分

国家治理体系现代化能够与反腐败的源头治理紧密相连，乃因腐败产生和蔓延的土壤或条件与国家治理体系息息相关。

( 一) 反腐败、廉政建设与国家权力运行状态紧密相关

腐败的表现形式在不同国家、不同历史阶段、不同文化背景下有所不同，但共同特征都是利用公共权力为个人或小集团谋取私利。人们平时所说的“权钱交易”“影响力交易”大致属于此范畴。用国际学术界通用的语言描述，是指公职人员“因担任公职而掌握的资源和便利，为另外一些人谋取利益，以换取一些已允诺的或实际的好处报偿，而这种行为是受到正式法规明令禁止的”。一言以蔽之，无论各国对腐败行为的法定释义如何，以权谋私是所有腐败行为的本质特征。

腐败现象产生的社会历史根源大致有二：一是私有制的出现，使得把有限的公共资源用以维系个人或小集团利益有了源源不断的动机和不绝的土壤。在社会财富总量有限的情况下，当社会财富的合法占有方式不能满足个人或家族或小集团私利时，运用公共权力占有社会财富就具备了滥用权力、以权谋私的必要性。这是对社会主流认可的财富占有方式的反动，导致人们对该社会的社会制度、对执政者合法性的质疑，并带来更多以不合法手段谋取私利的行为。换句话说，既然私有制是长期存在的历史现象，那么，社会财富的占有方式或收入分配方式是否合法合理，与在私有制基础上或诱导或遏制腐败行为有相当程度的关联。二是权力掌握在少数人手中又没有制约，权力本身就成为政治和社会生活的稀缺物而被用以交换。恩格斯曾说：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”这里所说的“和人民大众分离”，是指原本产生于社会并为社会服务的公共权力却凌驾于社会之上，这些机关“其中主要的是国家政权，为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”。这些论断虽然是针对特定时代及历史条件而言，没有也不可能说明在共产党长期执政并且实行市场经济条件下如何使国家权力回归社会，但也足以警示今天的人们：任何政权如果没有足够的权力制约，都可以脱离社会、脱离人民，而与公共权力的原有宗旨相悖，从而具备衍生腐败的可能性和必要条件。因此，权力的运行状态是科学合理、既相互监督制约又能够有效运转，还是缺少监督制约或效率低下，是衡量国家治理水平的重要参数。

简言之，私有制和权力掌握在少数人手中，是人类社会发展必经的阶段，这就使腐败成为古今中外执政者都不得不面对的严峻问题。而这些问题，无论是社会层面对财富占有方式的调整、社会对公共权力的监督，还是国家政治体系对权力的制约，都属于国家治理的重要内容。一个国家、一个政党是否先进，也表现为国家治理水平、廉政建设水平的高低。反腐败和廉政建设蕴含在国家治理体系之中。

( 二)国家治理体系现代化的基本价值和核心要素与反腐败、廉政建设的基本要素高度重合治理是一个有多种解读的概念，“最广的含义是指协调社会生活的各种方法和途径”。从国家治理体系视角而言，国家治理当指在国家层面对经济、政治、社会、文化、生态等多个领域通过多种途径或方式进行综合、协调、处理、管理的“用来维持秩序和促进集体行动的正式制度过程”。国家治理不同于传统管理的主要区别： 一是治理主体多元，政府、社会组织、公民在治理结构中的作用不同，但都是主体之一；而管理主体相对单一，一般以行政权力机关为主。二是治理的运行向度既有自上而下的管理，也有自下而上的参与；而管理向度一般是自上而下运行。治理的基本价值趋向、核心要素就是合法性( 指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态)、信息透明、责任、法治、有效等等②。就国家治理体系内容而言，包含权责对应的现代行政管理、透明的公共财政、良好的社会公共服务、公民对公共事务的参与、公正的司法体系等。在当代中国的条件下，还应包含科学的政府与市场边界，执政党与政府、社会组织的关系等。而上述价值和内容无一不是反腐败、建设廉政体系的基本要素和条件。例如，仅从中共十八大之后截至2013年底，因腐败被抓或被管制的就有31 名中央直管干部。从媒体披露的上述31 人案情来看，犯错误或犯罪的主要领域集中在三大方面：一是微观经济领域，无论干预企业经营、土地征用房屋拆迁，还是工程招投标、获取开采矿产资源权，都是有实权的领导者插手具体事项，从中为个人或家庭谋利。二是政治领域中的选人用人方面，买官卖官者有之，选举中贿选拉票者有之；更值得深思的是，这些原高级干部中，有的被提拔到新职务才一年多甚至几个月就被抓，属于典型的带病提拔。三是生活作风，虽然是作风问题，但有的为养情妇而索贿受贿，有的通过情妇而腐败，最终因作风问题而牵连出其他问题。这些案情的共同特点之一，就是这些人犯错误的主要时段大多集中在担任地方或部门的主要领导期间。换句话说，一地或一单位主要领导手中权力太大，有条件实施腐败。而解决上述问题，不仅仅是领导者个体价值观、道德观问题，更重要的是需要从改革领导者插手微观经济领域的经济体制、行政管理体制、政治领域的干部人事制度入手，加强对权力的监督制约，以法治、责任、公开透明、有效的价值取向贯穿于经济、政治、文化、社会和党的建设之中，这恰恰就是国家治理体系的现代化问题。

( 三) 腐败高发领域的梯次转移与改革开放的领域拓展、经济建设布局的变化紧密相连，迫切需要全面而系统地提高国家治理水平

中共在改革开放前虽有腐败，但案发率、腐败数额并不高，基本属于个体腐败。这既与一个新生政权充满革命理想主义激情、对腐败行为严厉打击分不开，也与当时的经济基础和分配形式相关。但是，随着在全国执政时间的推移，改革开放带来经济高速发展，社会财富日益增多，腐败现象也开始滋生并伴随着改革领域逐渐拓展和经济社会发展的结构性变化而变化。比如，在由计划经济向市场经济转型的初期，价格双轨制使得倒卖批文成为腐败的重要手段；20 世纪90 年代国家对某些商品实行控制，海关参与走私一度成为腐败的代名词； 当高速公路在全国迅猛发展之时，该领域又成为腐败的高发陷阱；当房地产成为热门赚钱行业时，某些高官的腐败又往往与房地产、城市建设联系在一起； 当国家把4万亿投资中相当大的一块用于高铁建设时，又出现了令人震惊但又在“预料”之中的原铁道部部长刘志军腐败案；伴随着城市扩张和新型城镇化建设，村官腐败又成为热点话题，以至于有的地方宣布，村官的护照将统一管制，因公因私出国都要经审批；等等。不难看出，腐败行为与政府对社会资源的控制范围和程度、公共权力自身的运作方式、社会治理模式始终紧密联系在一起，与经济体制、政治体制、制度环境等问题都是相关的。人们终于认识到，当改革深入某一领域，而该领域改革不到位、监管没跟上时，该领域往往成为腐败高发领域，这已经成为规律。这里牵涉到的就是政府与市场、权力边界、监督制约等经济政治社会的重大问题。如果不从源头上解决问题，那么我们的反腐倡廉就永远是被动地追随腐败形式的变换而治标，惩治和预防腐败体系就带有根本性缺陷。这是伴随社会转型而出现的、带有转型时期浓郁特点的规律。面对新的特点，我们的反腐败在一段时间内沿用着传统方式―――思想教育加严厉惩罚，但效果有限。唯有把反腐败和廉政建设融入到国家治理体系之中，才有真正的源头治理。

二、从围绕经济建设反腐败到融入国家治理体系现代化的历史发展

中共对反腐败与国家治理体系的认识，经历了较长时间的发展过程。

中共在全国执政前就已经意识到执政条件下党风和廉政建设的重要性，但那时认为党内出现错误思想和某些腐化现象的原因，主要是外界剥削阶级的影响，如“自私自利、阴谋诡计、官僚主义等各种恶浊的东西”，“只要社会中还有这些恶浊东西，社会中还存在着阶级，存在着剥削阶级的影响，那末，在共产党内也就难免或多或少地存在一些恶浊的东西”。这在进行阶级斗争的年代是可以说得通的。

中共在全国执政后不久，党内就开始出现各种消极腐化现象，但那时的腐败现象毕竟是个体现象。党对腐败原因的认识，在延续外界剥削阶级影响的基础上，认为与胜利后的骄傲自满、脱离群众等相关，而解决问题的基本思路是进行思想教育和连续发动各种各样的整党整风运动。当时党内也有人提出监督体制问题，并在60年代前期一度探讨过监督体制问题，但由于阶级斗争扩大化的影响，没有对监督体制进行更多探讨，最终还是以政治运动的方式推进党风廉政建设和党的建设各项工作。这在执政时间不长、有腐败但腐败现象并没有大规模出现的背景下固然可以理解，但具有严重的时代局限性。

改革开放后，全党对反腐败和党风廉政建设在认识和实践上都有重大进步，例如： 把党风廉政上升到党的生死存亡高度认识； 整个改革开放过程中都要反腐败；反腐败要靠思想教育，更要靠法制； 摆脱运动式反腐模式，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立惩治和预防腐败体系；等等。但是，更重要的是对反腐败、党风廉政建设与国家治理关系的认识和实践上有了重大进步，在两个方面尤为突出。

第一，在国家权力、政治资源配置方面，意识到无论是党的作风，还是反对腐败，均与体制机制相关。

改革开放初期，邓小平曾痛陈在我们内部事务和对外交往中存在着严重的官僚主义等不良作风，达到令人无法容忍的地步：“官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象。我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事……这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”，“因此，必须从根本上改变这些制度。当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。他还强调“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误”。把权力过于集中作为“总病根”，这在当时是令人振聋发聩的声音，是党的思想认识的飞跃，揭示了权力过分集中而监督制约不到位就易于产生种种问题。这在党的历史上、在马克思主义的国家学说中，具有极其重要的意义，从根源上提出了党与国家政权、党的权力运行体制和机制问题。改革党和国家领导制度、工作制度中的问题，不但是政治发展所需，也为党风和廉政建设提供了如何加强权力制约的新思路。腐败的实质是权力的滥用，那么监督和制约权力就是反腐败的核心问题。从此，权力制约就成为政治体制和反腐败需要探讨的焦点问题。中共十三大把党政领导体制的改革同反对官僚主义等党风问题结合在一起，就是对邓小平上述思想的继承和实践，但尚未与反腐败直接联系。中共十五大提出完善民主监督制度，加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，触及权力制约问题。1998年，中央纪委二次全会提出“强化监督，建立健全权力制约机制”，直至中共十六大把加强对权力的制约和监督正式写入党的代表大会报告，中共十七大、十八大延续了这一思路。