杨建国：官员财产申报概念的学术追问与澄清――基于学术整理的视域

【内容提要】官员财产申报契合了现代民主、法治精神，正在世界范围内建立起来，并发挥着“终端反腐”的巨大功效，而在当下中国却“只闻楼梯响，不见人下来”。这种窘状固然受诸多复杂性因素影响，但与学界研究的相对滞后使该问题尚未获得普遍性重视，特别是缺乏基础性研究的支援不无关联。追问官员财产申报概念的意蕴，一方面，概念是分析问题的逻辑起点，另一方面，人们对“阳光法案”的基础性概念内涵、外延常存歧见与混淆，亟需学界深入地系统探讨。为此，有必要通过学术整理，穿越概念“丛林”，对官员财产申报的内涵进行追问与澄清，以便增进人们共识，为后续研究提供学理铺垫，并推动“阳光法案”早日落定中华大地。

【关 键 词】官员/财产/申报/学术整理

伴随着世界预防与治理腐败运动的深入开展，政治民主化、透明化浪潮的影响，以及政府努力摆脱诚信危机对社会的侵蚀等，作为廉政建设重要举措的官员财产申报契合了现代民主、法治精神，正在世界范围内建立起来，并发挥着“终端反腐”的巨大功效。诚然，作为一项实践理性，官员财产监督的关键是法制化。然而，官员财产申报法制化为何在当下中国“只闻楼梯响，不见人下来”呢？我们认为，其固然有诸多复杂性因素的影响，但与学界研究的相对滞后使该问题尚未获得普遍性重视，特别是缺乏基础研究的支援不无关联。追问官员财产申报概念的意蕴，一方面，概念是分析问题的逻辑起点，维特根斯坦曾指出：“如果不能准确地知道所使用的词语的意义，我们就不能够恰到好处地讨论任何问题。”[1]87因此，概念是学术研究由以展开的基本工具，是“概念引导我们探索”[2]540；另一方面，“阳光法案”核心概念的“官员财产申报”，不论是作为整体，还是进行拆分，其在作为人们的日常口语、学术话语或官方用语时常存歧见与混淆，亟需深入地系统探讨与厘清。鉴于此，有必要通过学术整理，穿越概念“丛林”，对官员财产申报的内涵进行学术追问与澄清，以便增进人们的共识性理解，为后续研究提供学理铺垫，并为推动“阳光法案”早日落定中华大地做一些基础性工作。

一、“官员”词义的厘定

诚然，“财产申报”要有主语作为陈述的对象，并执行相关的行为或动作。当下中国究竟谁需要申报财产呢？这是个问题。通过对文件规定、理论研究与实践状况进行梳理，笔者发现，大多用“干部”、“国家工作人员”、“公务员”、“党政领导干部”等作为财产申报的主体，并在使用中基本不作区分，经常交叉混用，甚至在同一篇文献中交替出现。“如果我们是从界定自己的词语开始，我们就可能拥有一些更为有益的讨论。”[1]87因此，为了厘定“官员”的词义，以期对增进共识有所裨益，并为后续研究提供学理基础，我们必须还原“干部”、“国家工作人员”、“公务员”、“党政领导干部”等术语的基本内涵。

1.“干部”概念的由来及使用。“干部”是我国人事行政中使用频度较高的用语，也是人事制度中的基本概念，但长期以来，这一概念涵义及合理性在有关官员财产申报问题的研究中鲜有学者关注。从词源学上，“干部”是个外来词，源于法语Cadre的日文翻译，有框、框架、骨架、干部等意思。英语Cadre一词也是源于法语Cadre，也有骨骼、骨干、基干的含义。可见，西语中的“干部”意味着社会的骨架、骨干等。我国“干部”涵义主要来源于前苏联，即“党的、苏维埃的、经济的、工会的、共青团的和其他组织中主要的、固定的、受过训练的工作人员，科学文化、军队和国民经济所有部门受训练的主要专业人员”[3]575。据《现代汉语词典》，“干部”有两种释义：国家机关、军队、人民团体中的公职人员(士兵、勤杂人员除外)；指担任一定领导工作或管理工作的人员。[4]445新中国成立后，前苏联的“干部”内涵被突破，外延被进一步扩大化了，如与群众相对应，“干部”即担负一定领导工作的人员；与战士相指称，“干部”指军队中的公职人员；与工人、农民、士兵职业身份相平行，“干部”指除工农兵外的社会其它职业的工作人员等。回溯新中国人事行政简史，传统人事制度、管理体制即是建立在这种“干部”概念的基础上的。

显然，这种“干部”概念过于宽泛，特别是，把“干部”作为一种与工、农、兵职业身份相平行的范畴，使“干部”成为一个无所不包的混杂体：上至部队统帅、政党要人，下至基层办事员；从厂长、经理、技术员，到教师、医护、畜牧兽医人员；从公检法司人员，到作家、画家、演员、记者，乃至和尚、尼姑、道士等，甚至院校毕业生不论从事何工作，也统称“干部”。这种人事管理体制，“既违背了马克思主义基本方法论，也不符合现代管理科学的分工分类的基本要求”[5]167，在现实中造成了严重的弊病：首先，管理模式单一化。把众多行业、职业人员都按党政干部职务、级别，由组织人事部门统管，抹杀了行业、职业与岗位的内在差别，影响了多元社会分工体系和劳动报酬体系的建立。其次，强化官本位意识。按照党政干部职务、级别去衡量各类人员，给予相应级别干部的待遇，势必造成人们极力追求官职，进一步强化官本位意识。再次，压抑专业人才发展。按党政干部职务、工资等级管理人事，使得人员向政府机关过分集中，限制了人才的合理分布，造成人才资源浪费等。

伴随着我国建立现代人事管理制度，即公务员制度的进程，传统人事行政体制已经式微，过于宽泛、缺乏科学分类的“干部”概念在一定程度上被解构了。尽管“干部”外延已经缩小了许多，主要指在党政机关、事业单位、国有企业、人民团体组织中等担任一定管理职能的工作人员，但该概念仍在使用，特别作为官方用语使用频率很高，在有关财产申报研究领域仍有少数学者使用。为了避免认知混淆与历史误会，我们主张在研究中可以弃用“干部”概念。

2.“国家工作人员”概念的出场与流变。与“干部”概念相比较，“国家工作人员”是一个本土化的、重要的法律概念，其外延关系到定罪与量刑，不仅涉及罪与非罪、此罪与彼罪的认定，还影响刑罚的轻重。然而，尽管刑法学界在这方面的研究可谓汗牛充栋，立法、司法机关也多次出台法律解释，但仍无法解决司法实践中不断涌现的疑难问题。如此重要的概念，其含义却不甚了了，令人深思。

“国家工作人员”概念，首先出现在新中国成立后的单行刑法中，即在1952年中央人民政府颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》第二条：“一切国家机关、企业、学校及其工作人员，凡侵吞、盗窃、骗取、套取国家财物，强索他人财物，收受贿赂以及其它假公济私、违法取利之行为，均为贪污罪”[6]108等。1979年刑法的颁布，以国家基本法的形式继续使用这一语汇，并进行界定，即“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员”[6]541。1982年，全国人大常委会在《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》中明确，“本决定所称国家工作人员，包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国有企业、国家事业机构中工作的人员，以及其他各种依照法律从事公务的人员。”[7]54上述规定的出台恰逢我国由计划经济向市场经济转型，但仍带有浓厚的计划经济色彩，如国有企业、集体企业内的工作人员的职务行为也被认定为国家工作人员从事公务行为等。随着改革开放不断深入，个体、私营经济、混合所有制经济成分等在我国经济社会生活中活跃起来，其所占比值、重要性不断提高，这些导致了公司、企业性质的多样性，其工作人员身份也在发生流变。相应地，我国立法机关、司法机关多次通过立法、司法解释形式，对“国家工作人员”内涵作了多样化的界定，限于篇幅有限，此处不再枚举。

在1997年新刑法修订的讨论中，对“国家工作人员”概念及范围界定出现不少歧见，主要有四类[8]143：包括在各级权力、行政、司法、军事机关中依照法律规定从事公务的人员，以及受上述机关委托在这些机关中从事公务的人员；包括在国家机关和人民团体中以及受国家机关委派在其中从事公务的人员；包括国家机关、事业单位、人民团体以及国有公司、企业中从事公务的人员，受上述单位委派到非国有单位中从事公务的人员；在各级权力、行政、军事、司法机关和人民团体中依法从事公务的人员、受政府机关及其主管部门委托或者任命到国有单位中依照法律从事管理职责，履行公务的人员等。立法没有完全采纳上述任何一种观点，而是在基本延续现有规定的基础上有所扩展。1997年《刑法》第九十三条：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”[7]54在关于《刑法》第九十三条“其他依照法律从事公务的人员”的立法解释中，规定“村民委员会等村基层组织人员”在从事相关工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”。

总之，作为刑法概念的“国家工作人员”，伴随着我国由计划经济向市场经济转型，其内涵经历了较为复杂的演变过程。在半个多世纪的历史演进中，其大致经历了一个由扩大―缩小―扩大的过程。这种状况，既与从单一的公有制转向以公有制为主、多种经济形式并存的经济形态演变的宏观背景有关，又与中国特色的人事、司法等国家政治体制改革的滞后相连。尽管学界关于财产申报方面的研究方面仍有部分学者在使用该概念，为了避免概念泛化引起理解上的偏差，我们认为在官员财产申报研究中可以基本弃用这一概念。

3.“公务员”概念的源起与演进。“公务员”一词，是从英文civil servant或civil service翻译而来，是个概括性称谓。然而，纵览各国，“公务员”称谓多样：文官，如英、巴基斯坦、澳大利亚、新西兰等；公务员，如瑞典、瑞士、韩、中等；政府雇员或公共雇员，如美、法等；国家工作人员或国家干部，如越南；另外，阿根廷则称为“公职人员”、德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”等。尽管各国社会发展状况不同，对公务员内涵理解不一，但基本包括“通过公开竞争考试择优录用，实行职务常任，不与内阁共进退的职业文官”。[9]85当前许多发达国家以及一些发展中国家，纷纷仿效英美等国建立公务员制度。总体上，公务员范围有三种类型：小范围，即把通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的文职人员称为公务员，不包括由选举或政治任命产生的总理、大臣、政务次官等，以及国有企业、事业单位的工作人员，也不包括司法人员、军职人员，如英和英联邦国家等。中范围，即把国家政府机关中的所有工作人员(包括工勤人员)统称为公务员，不包括立法机关和审判机关的文职人员以及军事人员(德国还包括大学教授、医护人员、火车司机等)，如美、德等。大范围，即把国家从中央到地方政府机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业、事业等部门所有正式工作人员，统称为公务员，如法、日等。

梳理我国古代文献，未曾发现“公务员”一词，规章典制中更多地使用“官吏”称谓。“官吏”由“官”与“吏”组成，一般可以通称，常常连用，然而官、吏对称时便有高低之分，通常“官”贵“吏”贱。我国的“公务员”一词，是清末民初西法东渐的舶来品。传统官吏管理或职官制度中，由于“官吏任用混乱”、“吏治腐败、文官制度声名狼藉”、“以公务员制度作为管理文职官员制度的名称……可以加强对文职官员管理”[10]208-209等，因此，在域外相继以公务员制度替代传统职官制度的历史境遇下，南京国民政府也推行公务员制度。据学者考察，“公务员”一词最早见诸民国初年(1914年)的《修正刑法草案》，该草案总则第十七章八十一条规定：称公务员者，谓职官、吏员及其他依法令从事于公务的议员、委员、职员。[11]8881928年南京国民政府制定公布《中华民国刑法》第六条规定：“本法于民国公务员在民国领域外犯左列各罪者适用之”[11]395，