张长东：党政关系现状分析

政党是现代国家的重要政治组织，是现代政治体系区别于传统政治体系的一个主要标志。[1]而党政关系也是现代国家政治体制的一个重要制度，很大程度上影响一国治理质量的高低和政治发展的轨迹。[2]党政关系对我国的社会主义政治体制而言更是居于核心地位。从历史上看，党政关系关系到政治发展的各个方面，如建设社会主义民主、依法治国、提高执政能力、改善政策制定和执行，以及防治腐败等等。因此，党政关系也吸引了很多政治学和法学学者的注意，研究成果非常多。[3]这些研究讨论了我国党政关系的历史和发展，党和政府各自的特性、任务和职能，探讨并尝试提出了党政关系该如何改革并最终形成何种状态，取得了很好的成果。但是，除了讨论党政关系的历史发展时会稍微提到一些实证资料外，这些研究大多数着重于或局限于规范性探讨，而缺乏对近期的发展和现状作系统翔实地描述和分析。本文将尝试在理论的指导下，从实证的角度来分析党政关系的现状和近期的发展。本文的第一部分将简短地探讨党政关系的理论，尤其是不同的党政关系模式。第二部分主要是按照层级，从中央到乡镇，对党政关系现状和近期发展的实证描述和分析。结论部分将讨论党政关系现存的一些优点和问题，探讨如何进一步改进党政关系。

一、比较视野下的党政关系

要分析理解我国的党政关系及其发展，首先的办法就是将其放在一个比较的、历史的视角之下，分析对比其他国家的党政关系，然后比较其长短得失。当然，在比较分析的过程中，我们要注意各国自己独特的历史遗产和国际环境[4]对其党政关系的影响，并尊重各国党政关系的独特性。但独特性并不能抹杀一般性。

政府可以指内阁，也可以指官僚体系或者文官系统。在议会制下，是多数党（或者政党联盟）首脑提名多数党的党员担任各部部长，组成内阁。内阁讨论重大的政策，作出决策。这些部长（政务官员）再贯彻内阁所作的方针政策，通过本部的文官系统执行。[5]由事务官员组成的文官系统则保持政治中立原则，执行议会的决议。总统制下则是总统提名各部部长，议会表决。相对于议会制，总统制中总统的个人权力更为突出，内阁部长更多是担任其代理人，领导庞大的官僚体系。在竞争性政党体制下，都存在一个或多个反对党，组成影子内阁（议会制下）或者通过议会的反对党委员会（总统制下）对执政的多数党进行监督和制约。[6]议会制和总统制的另一个区别是，议会制下全部或大部分内阁成员同时也是议员，“党政不分”以实现议行合一。但在总统制下，内阁成员不能兼任议员，党政分开，以确保三权分立。

一党制下的党政关系在很多方面和竞争性政党制下的党政关系相似：执政党组阁并制定政策，通过其任命的各部部长贯彻执行其政策方针。其区别点主要在于在竞争性政党体制下，文官系统是政治中立的；而在一党制下，文官系统中许多文官都是执政党党员，其中级别较高的官员都不是纯粹意义上的文官（事务官员），而是党的组织部门统一管理、考核和任命的政务官员。[7]党对政府人事权的掌握有利于更好地动员整个党政系统，但潜在的风险是可能造成泛政治化的结果，将属于行政的事务政治化。[8]人事权集中于党委的同时也在一定程度上限制了政府首脑（总理）的组阁权，从而影响行政效率。另外，一党制下，除了作为政务官员的部长担负着领导本系统的责任之外，通常还设有党组来监督贯彻党的方针政策。

当然，即使是西方发达资本主义民主国家，其今天的党政关系也不是一日形成的，而是经历过多次改革和调整。以美国为例，十九世纪时，政党分肥制非常盛行。一个新的总统上台，就会把其支持者（本党人）安插在各个位置而排斥敌对政党的人，这往往意味着各级行政人员的大洗牌，甚至连一个邮递员都可能会被更换。其结果是行政低效和腐败盛行。直到十九世纪末二十世纪初，随着民众的觉醒和媒体、智库的批评，这一现象才得到有效改善。而其关键的一点，是建立了一个现代的文官体系，文官的录用、考核、升迁都程序化了，保持中立且脱离于党派之间的政治斗争。[9]

从历史的角度来看，建国后我国的党政关系经历了三个阶段：改革开放前的党政不分、以党代政，八十年代短暂的党政分开的改革尝试，和八十年代末开始的以党统政。[10]改革开放以来，在邓小平同志的领导下进行了党政分开的改革尝试，但是党政分开的改革尝试因为出现了各种政治经济社会问题而中止了。党的领导人开始反思党政分开，并于党的十四大后逐渐确定了以党统政的思路。党的十四大根据实际工作的需要，恢复了十二大党章关于在中央和地方国家机关、经济组织和文化组织中成立党组的规定，并增写了其讨论和决定本部门的重大问题和指导直属单位党组织的工作的内容。党的十五大通过的党章完全继承了十四大党章有关党组的性质、地位和基本任务的规定。党的领导人也先后提出了一些加强党的领导的重要思想，如江泽民代表党中央做的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》的报告和胡锦涛关于加强党的执政能力的报告，都反映了这些思路。那么，党政关系现在到底是什么样一个情况呢，有哪些优点，又带来了哪些问题？这是下文将要分析的内容。

二、不同层级的党政关系现状

八十年代后期以来，党政关系的基本原则是党委集体领导，统筹全局，政府执行。从制度层面上看，党的领导是通过党的各级代表大会及其常务委员会（中央层面还有中央政治局）讨论并制定重大的方针政策，通过将党的方针政策通过党领导下的各级人大及其常委会而上升为国家法律（中央层面）法规（地方层面），通过党对政府首脑及各部门领导人的任命考核以及监督，通过党设在人大和政府的党组等方式实现的。但是在不同的行政层级，党政关系还是存在着一些较大的差异，所以此处我们将按行政层级分开来讲。在县及县以上层级，由于党政机构设置相对完整，党政关系的相似性较多。[11]但因为地方党政领导人考核体系的存在，尤其其承担的经济发展的任务较重，越到基层，领导人集权的现象更为明显。乡镇一级则因为党政机构设置不完整且承担着沉重的执行任务，党政合一的倾向更为明显。

中央党政关系

在中央层面，党和政府的分工相对更为明确，党的领导的制度化程度也相对较高。相比于改革开放之前党代会长年不开，个人决断取代集体领导的状况，改革开放以来，党代会的召开常规化了，制度化程度也提高了。党的集体领导制度也得到了强化，政治局和常委会会议制度走入正轨，规模也逐渐扩大，中央政治局及其常委会的作用更加突出。另外就是在党政分工中，政府主要承担经济建设和管理的工作。

我们可以从常委会委员的构成情况变化中看党政关系的一些变化。十三大到十四大的一个变化是常委人数由六人增加到七人，除了之前的总书记、总理、人大常委会委员长、常务副总理、纪委书记和政协主席之外，当时的军委副主席刘华清也成为了常委。到十五大的一个变化是国家副主席胡锦涛取代了离任的刘华清成为常委。十五大到十六大的一个变化是政治局常务委员会委员的数量从七人增加到了九人，其背后的一个涵义则是党的地位相对于政府的提高。一个表现是政法委书记地位的提高，政法委书记从政治局委员兼任国务委员成为常委，也就是说政法委书记由党政双重领导成为了党的一元领导。而公安部部长成为政治局委员兼国务委员，公安部从隶属于国务院变成了党政双重领导而更偏重党的领导。另一个变化则是主管意识形态和宣传的党的领导人也成为常委，地位得到了提高。到十七大，这个格局得到了维续。最近召开的十八大把常委人数减为七人，政法委书记不再兼任常委而只是政治局委员，这跟十八大报告提出的“以提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的思路相呼应。

除了党委加强了对公安部门的直接领导，同时，归属于国务院的监察功能更多的隶属于党的纪律检查委员会。无论是监察局和新成立的预防腐败局，都在纪委的统一领导下，由纪委副书记兼任局长且其他工作人员都是纪委工作人员，属于三块牌子，一套人马。其他“口”的组织情况也类似，譬如，人事部的部长一般由中组部的副部长兼任，而广电总局、文化部及其下属的重要的（部级副部级）新闻媒体的领导，要么是由主管意识形态的中宣部的副部长兼任，要么也是来自宣传部。而宣传部的直接领导则是主管意识形态工作的政治局常委，这个始于十六大的变化在十八大得到了保留。

八十年代以来党政关系的另一个变化就是通过强化人大这一最高权力机构来行使党对政府的领导和监督。由于中国采取了议行合一的政体形式，作为执政党的中国共产党可以通过人民代表大会这一权力机构，通过法律法规的形式，将自身意志上升为国家意志，实现对政府的领导。而政府则需要按照人大制定的法律法规行事，主要领导人员（经党提名后）由人大选举产生，向党领导的人大负责并受其监督。全国人大制定了包括《行政法》、《行政诉讼法》在内的一系列的法律法规，对政府行为进行规定和制约，并提供公民在遭受行政侵权时的法律救助方法。[12]通过加强人大制度建设和立法建设，建设社会主义法制国家，党也加强了对政府的领导。但是全国人大也将很多重要权力（如税收立法权）下放给了国务院及其部委，后者还往往通过行政条例等方式绕开全国人大及其常委会行使权力。这些都是进一步改革中需要注意的问题。

党对全国人大的领导作用主要是依据其作为执政党（类似于绝对多数党），通过对人大常委会组成人员人选的提名、通过人大中的党员代表和领导非党员代表选举人大常委会组成人员来实现的。同时，另外一个领导方式则是通过人大常委会的党组来实现的。需要指出的是，虽然人大建设取得了很大进步，但是其对政府的监督的力度还非常有限，人大代表参政议政的力度也有待加强。

随着维稳和社会管理职能的强化，中央政法委的职能也发生了变化，体现了党政关系的一些调整。中央政法委之前还同时是中央社会治安综合治理委员会，于2011年9月更名为中央社会管理综合治理委员会，由当时担任政治局常委的政法委书记担任主任，而国务院副总理、国务委员兼公安部部长等国务院领导担任副主任。这也体现了在社会管理这一重要职能上党相对于政府的优势地位。如前所述，十八大之后随着政法委书记退出常委，这个状况也将有所改变。

相对于党的全面领导，国务院的主要职能是领导经济建设，实行经济管理，这是当前党政职能分工的主要体现。这一分工在国务院会议的议事日程上得到了很好的体现。以朱基1998年就任总理时召开的国务院第一次全体会议为例，其中提到的内容除了当时列为主要工作的政府机构改革之外，都是关于经济工作的。[13]2000年朱基在国务院第五次全体会议上的讲话，也是主要围绕经济建设展开。当他谈到加强廉政建设，深入开展反腐败斗争的时候，也是按照中纪委全体会议的部署展开的，体现了相对于经济建设，国务院在这一领域的从属地位。[14]中共中央政治局下设几个领导小组，负责经济、外事和国家安全、对台问题等的领导和决策，其中国务院主要领导担任中央财经领导小组的领导职务，下设中央财经领导小组办公室，由相关部委负责人组成，是中国经济决策的最核心部门。但是中央财经领导小组需要向政治局报告工作，并由政治局集体决定重要的经济政策。其他领导小组的领导职务由非国务院领导的常委担任。从这个分工上也能看出国务院主要是负责经济工作。

党对国务院的领导还体现在政治局成员的组成上，国务院的主要领导（总理、副总理）都是政治局委员，总理和常务副总理则同时是常委，都是党的重要决策机构的成员。