张纯厚：关于城乡同比例选举人大代表后的人大改革思考

2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议公布了经修改的《选举法》。这一法律的第十六条规定：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”由此，废除了1953年以来的四分之一原则，实现了民意代表城乡同比例的原则。从而，为我国人民代表大会制度改革的深化提供了一个新的平台。然而，我国人民代表大会制度的进一步改革和完善仍然是一个长期而艰巨的任务。本文将分析实行城乡同比例选举人大代表后，人大改革仍然需要解决的问题，并提出相应的人大运行机制改革的思路。

一、城乡同比例选举人大代表后，人大运作机制仍然存在的问题

我国人民代表大会制度在我国历史上破天荒地使普通人民群众有机会参与政治，城乡同比例选举人大代表则进一步体现了政治平等原则。从长远来看，这一法制变革也会促使有志于从政的城市居民向农村流动。然而，人民代表大会制度是一个系统工程，代表比例上的平等并不能使体制上和机制上的其它问题自然而然地得到解决。深化人民代表大会制度改革和完善人民代表大会制度需要从制度体制和运作机制上进行系统性的改革和完善。依据近期对于地方人民代表大会运作情况的相关研究，我国人民代表大会制度尚存在部分代表从政积极性不高、立法监督主动性不强、文化素质较低等问题。在人员构成上，有前任行政领导和现任行政干部较多等问题。这些问题不会因实行城乡同比例选举人大代表而自然而然地得到解决。如果没有系统性的配套改革，有些问题不仅不能得到解决，甚至会因城乡同比例选举人大代表而变得更为严重。

有的学者认为，“废除四分之一条款，意味着各级人民政府权力基础的扩大，也意味着各级人民政府权威的加强”。[1]另有学者认为，人大代表的素质距理想状态还有很大差距，主要表现在四个方面：一是在政治方面，有的代表责任意识、代表意识不强，对人大的性质地位和自身的责任认识不清，不能代表人民表达意愿；这些代表只看到了人大代表的荣誉和社会地位，看不到人大代表的职责。二是在文化素质方面，有的人大代表，特别是直接选举产生的人大代表文化素质和专业水平较低，不能用语言或文字清楚地表达人民群众的意愿，有的甚至看不懂相关的材料。三是在能力方面，社会活动能力、协调沟通能力、调查研究能力、综合归纳能力、分析判断能力等等，都有待提高和加强。四是在法律方面，人大代表不一定是法律专家，但一定要具备较强的法治观念和必要的法律素质，了解基本的法律常识。但是，目前我们的代表队伍在这方面还有很大差距。[2]

据2009年湖南省怀化市人大常委会对人大代表的调查，68％的人大代表对于必须熟悉的几部法律，只“知道一点”或“学习过，但印象不深”；绝大多数人大代表只出席“人大会议和参加代表座谈会或代表的小组会议”，但却“很少参加视察、执法检查、专题调查、述职评议”；绝大多数代表“几乎没有”参加特定问题调查和向选民述职；在人大闭会期间，只有23.9％的代表能够“主动开展活动”；80％左右的代表表示受“时间、精力、工作单位、家庭和履职对象不支持、不配合等因素的制约，以及了解政情民意渠道不畅通”，使得履职受阻。[3]

2009年，在江苏省常州市对于县(区)和乡(镇)两级人大代表进行的一次调查表明，35.7％的选民认为人大代表“从未与选民联系过”，虽然只有7.5％的代表承认“从未与选民联系过”。在人大代表对选民提出问题的处理方面，50％的代表习惯于把选民提出的问题交本级政府相关部门处理，而不是质疑政府在相关方面是否违法，或考虑通过立法程序解决问题。这样，便将作为立法者的自己当成了政府部门的助手。参与调查的人大代表表示，在实践中，联系选民活动主要围绕在“协助本级人民政府推行工作”(占60％)，“围绕热点、难点问题开展视察或调查”(占52.5％)，“宣传宪法和法律、法规与政策”(占47.5％)，“围绕本级人大常委会审议的有关问题征求选民意见”(占45％)，“其他”(占5％)。而参与调查的选民就这几个方面给予的相应回答分别占51.4％、54.3％、32.9％、55.7％和5.7％。[4]这说明，代表中能够正确界定代表政治职责的比例甚至低于普通选民。

以上资料表明，相当多的人大代表缺乏工作和学习的主动性，没有认真履行自己作为民意代表和立法者的责任，甚至将自己当成了行政部门的附属物。那么，实行城乡同比例选举人大代表能不能解决这一问题呢？根据最近的调查资料，城乡同比例选举人大代表不能解决人大代表工作学习主动性差和立法责任心低的问题。据2009年江苏省常州市对于县(区)和乡(镇)两级人大代表的调查，受调查的县级人大代表中有大专以上文化程度的仅占22.5％，高中文化程度的占45％，初中文化程度的占17.5％，小学文化程度的占15％。[4]显然，在目前政治环境下，城乡同比例选举人大代表将使省级和全国人大代表中的低文化程度比例增加。关于乡镇人大代表与县级人大代表在人大会议上的表现，调查结果显示，乡(镇)人大代表向人民代表大会提出的建议、批评和意见比县(区)人大代表多。乡(镇)人大代表向人代会提出建议、批评和意见达一件的占65％，两件的占25％，而县(区)人大代表提出一件的占50％，两件的占15％。然而，县区人大代表在“回答选民对代表工作或代表活动提出的询问”时的表现要好于乡镇人大代表。[4]2009年，甘肃省陇西县人大常委会主任朱自武撰文说明自己在乡镇调研时的感受，认为，影响代表发挥作用的主要问题是：仍有相当数量基层代表，尤其是农民代表对人大代表的职责、权利和义务缺乏了解，提出的建议质量不高；同时，也有领导干部代表所占比例偏大，代表联系选民不够广泛，代表小组活动开展参差不齐，代表活动经费难以保障等问题。[5]这些调查资料说明，文化程度低是影响代表参政议政能力的因素之一。

那么，文化程度高能不能自然而然地提高人大代表的参政议政水平呢？对于这一点，有关调查资料提供了否定的结论。据2009年江苏省常州市对于县(区)和乡(镇)两级人大代表的调查，在高校中，认为人大代表“从未联系过选民”的选民有43.9％，而在社区中，却只有24.1％。关于人大代表对选民反映问题的处理，57.1％的社区选民认为，代表对选民的问题能认真对待；在高校，却只有34.1％的选民这样认为。另外，在社区，仅有7.1％的选民认为，有的人大代表对选民的问题不理睬；而在高校中，却有12.2％的选民这样认为。[4]这说明，仅凭文化程度高并不能保证人大代表参政议政的积极性，其参政议政的水平也就无从保证。

有些研究表明，由于安排照顾因素，地方人大常委会组成人员的知识结构和政治经历与现任行政部门组成人员相似，因而往往提不出超出一府两院的政见。[6]从普通代表构成来看，由于在竞选中，政府干部有政治优势，代表构成中政府干部偏多的问题也难以解决。[7]

同时，选民政治意识淡薄，缺乏监督代表的政治环境和政治意识也是影响代表参政议政主动性和政治水平提高的重要因素。据2009年江苏省常州市对于县(区)和乡(镇)两级人大代表的调查，只有15.7％的选民一直完好地保存着“选民证”；25.7％的选民在选举结束后就将“选民证”丢掉了；18.6％的选民表示，“选民证”没有丢掉，但找不到了；40％的选民称，从来就没有发放过“选民证”。[4]

二、实行城乡同比例选举人大代表后，可供选择的人大进一步改革方案

以上分析表明，城乡同比例选举人大代表不能解决人大代表的整体素质问题，甚至还有可能使人大代表中的低文化程度比例增加，但文化程度又与人大代表的政治责任没有直接关联。同时，人大代表中政府干部比例过高和选民对于选举的关注度不高等问题也与代表的城乡比例无关。因此，实行城乡同比例选举人大代表以后，人民代表大会制度改革和完善的路程还很长。结合当前已有的研究成果，我们认为，在城乡实行同比例选举人大代表后，我们拟从以下几个方面深化和扩展人民代表大会制度的改革和完善。

(一)明确人大作为立法机构的职责，防止人大职能行政化

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”然而，在现实中，我国行政部门的权力和权威却大于人民代表大会，以致出现人民代表大会趋向行政化和追求行政化的倾向。我国人大行政化的趋向表现在两个方面。一是人大趋向代行行政部门职能，而不是专注于立法和监督法律的执行。一些学者注意到人大会议的行政化倾向。人大代表中各级行政领导比较多。这些作为代表的行政领导在会议上的强势发言实际上成为政绩介绍和政治指示；而本来应该履行监督政府职责的非官员代表却往往成了接受指示，随声附和，歌功颂德的角色。[8]在一些地方人大日常工作中，人大常委会主任习惯行政作风，常委会变成了“工作安排会”、“报告会”。审议“一府两院”工作报告时，主任的意见就是主任会议的意见，主任会议的意见就是常委会的意见；有的执法检查不与政府通气，当场拍板定案、定性、定论，提要求、发指示，代行行政职能。[9]二是，人大代表依附于行政部门，而不是依法监督政府。据以上所引用的2009年在江苏省常州市的调查，50％的代表习惯于把选民提出的问题交本级政府相关部门处理，而不是质疑政府在相关方面是否违法，或考虑通过立法程序解决问题，将自己当成了政府部门的助手；60％的代表认为自己的工作是“协助本级人民政府推行工作”。[4]

面对这种立法与行政相混淆的情况，我国人民代表大会制度改革和深化的首要任务应当是：突显人民代表大会的立法功能，并确立人民代表大会作为国家最高权力机关的地位。要做到这两点，人民代表大会必须具有最高的运作机制的合法性和立法的权威性，并忠实于自己作为法律的创建者和守护者的职守。人民代表大会的运作程序必须高度地体现民主、公开、公平、公正的原则，必须实施与行政部门不同的运作原则和机制。在行政机关，实行首长负责原则，一把手可以说了算；而人民代表大会则应实行集体负责，自由辩论，少数服从多数的原则。我国宪法第七十五条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究。”所以，人民代表大会每一个组织的成员都享有同样的发言权和表决权。

在人民代表大会中，会议的主持人只能按法定程序组织会议，而不能将自己的意见强加于人。我国人民代表大会实行民主集中制，所以，在县级及县级以上的人民代表大会组织中，有代表大会、常务委员会和主任或委员长会议之分。这几个层次的组织之间的区别仅仅在于其立法职权范围和常任与非常任之分，而却没有运作机制上的区别。无论在哪一个层次的会议上，主持人都不能在会议程序、立法程序和立法内容方面，一人说了算；其职责只是依法召集和组织会议。只有遵循这样的原则，才能在形式上体现立法的公平和公正。同时，作为人民的代表，人民代表大会的立法活动必须是公开和透明的，确保人民的知情权和监督权。在人民能够知情、监督和认可的情况下，人民代表大会才能确保自身的合法性。关于这一点，下文第5、6、7条有更具体的阐述。

法律制定以后，最关注它们的实施的应该是它们的创立者。如果法律不能被实施，不仅法律本身遭到蔑视，立法者的权威也会遇到挑战。所以，人民代表大会应当将监督执法与制定法律放在同等位置。