任进：中央与地方关系新境界

【摘要】中央与地方关系涉及政府职能权限、组织、财政、监督等方面，是纵向府际关系的最重要内容，其中中央与地方政府职能权限是核心要素。新一届国务院组建以来，按照十八大精神，继续简政放权，推进职能下放，着力解决国务院部门管得过多过细问题，充分发挥中央和地方两个积极性。按照十八届三中全会决定的要求，深化行政体制改革，必须进一步简政放权，加强中央与地方政府各自履行的职责，并建立事权和支出责任相适应的制度，完善财税制度。

【关键词】职能下放；事权科学配置和依法规范；事权和支出责任相适应

党的十八大提出，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。2013年 3月召开的十二届全国人大一次会议审议和批准了《国务院机构改革和职能转变方案》（下称《方案》）。其中，推进职能下放、充分发挥中央和地方两个积极性，是方案重要内容之一。

按照十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的的决定》（下称十八届三中全会决定），要进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理；政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供；加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，建立事权和支出责任相适应的制度，并完善财税制度。

一、中央与地方政府的主要关系

根据1982年《宪法》，中央与地方的国家机构的职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。对于行政事务，《宪法》原则规定了国务院和地方政府的职权，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（下称《地方组织法》）、《立法法》等宪法相关法和其他法律规定了国务院和地方政府之间的组织、职权和监督等关系。

目前，中央与地方政府之间关系，主要表现为国务院及其部门与省级地方政府及其部门之间的以下关系。

（一）国务院与省级政府的关系

《宪法》和《地方组织法》通过对国务院和地方政府的职权的不完全列举大致划分了各自的职权范围（见表一：我国中央与地方政府职权的大致划分），《宪法》并规定国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作；省级政府在对本级人大及其常委会负责并报告工作的同时，对国务院负责并报告工作，服从国务院统一领导，并办理国务院交办的有关事项。国务院有权改变或者撤销省级政府的不适当的规章、决定和命令等。

（二）国务院主管部门与省级政府的关系

国务院组成部门、具有行政管理职能的直属机构、法律法规授权的行政类事业单位和国务院直属特设机构（国资委）制定部门规章；省级和较大的市（省、自治区政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的18个较大的市）的政府制定地方政府规章。部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

有的国务院部门有权依法或依国务院授权监督省级地方政府，如监察部有权对省级政府及其领导人员实施监察；有的国务院部门如公安、审计、统计等部门，与省级政府共同领导双重领导机构。

（三）国务院主管部门与省级政府工作部门的关系

有些省级政府工作部门在受本级政府统一领导的同时，依法受国务院主管部门的业务领导，如省监察厅、局对本级政府和监察部负责并报告工作，监察业务以监察部领导为主；有些省级政府工作部门在受本级政府统一领导的同时，依法受国务院主管部门的业务指导，如教育、卫生、科技、文化、民政等部门。

（四）省级政府与垂直管理机构的关系

省级地方政府管理本行政区域内的行政工作，但外交、国防、海关等涉及国家主权的事项，金融、国家税务、外汇管理等关系国民经济命脉的事项，以及海洋、流域管理等跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理，同时依据需要设立派驻机构或分支机构进行管理。

根据《地方组织法》，省级政府对设立在本行政区域内不属于自己管理的垂直管理机构，应监督它们遵守和执行法律和政策；省级政府应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的垂直管理机构进行工作。

表1  我国中央与地方政府职权的大致划分

资料来源：《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

二、职能下放的重点和贯彻落实

当前，我国中央和地方政府的权责划分总体上适应经济社会发展要求，但也存在国务院部门管得过多过细问题，从而阻碍地方因地制宜主动开展工作。随着经济、社会的发展，需要充分调动地方政府的积极性和能动性。

时任国务委员兼国务院秘书长马凯2013年3月10日在十二届全国人大一次会议上作《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》时指出，要充分发挥中央和地方两个积极性。我国地域辽阔，地区之间经济社会发展不平衡，国务院部门管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作。

为更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，《方案》提出，这次改革向地方放权，既要下放投资和生产经营活动审批事项，也要减少专项转移支付。

按照《方案》要求，新一届国务院在以往行政审批制度改革基础上，有序下放行政审批事项。国务院新组建以来至2013年12月 ，共取消和下放行政审批事项221项 （不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目），同时国务院下发《关于严格控制新设行政许可的通知》，要求严格行政许可设定标准，规范行政许可设定审查程序，加强对设定行政许可的监督，防止许可事项边减边增、明减暗增。

（一）下放投资审批事项

《方案》提出，对已列入国家有关规划需要审批的项目，除涉及其他地区、需要全国统筹安排或需要总量控制的项目以及需要实行国家安全审查的外资项目外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批；对国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，国务院部门确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排，相应加强对地方政府使用扶持资金的监督检查。

新一届国务院在以往行政审批制度改革基础上，多次下放投资审批事项。国务院《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，取消和下放一批行政审批项目等事项，其中，下放管理层级行政审批项目20项（见附件一）。比如，将企业投资国家重点风景名胜区、国家自然保护区、全国重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上的旅游开发和资源保护项目，世界自然和文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目交由省级政府投资主管部门核准。

同时国务院决定对 2004年出台的《政府核准的投资项目目录》进行修订，其中涉及中央地方关系的有：将仍需由政府核准，但可通过规划、产业政策、技术标准等引导和调控的项目下放给地方，增强就近监管能力；对已下放核准权的项目，相应调整相关前置审批权限，以提高效率；明确职责分工，国务院投资主管部门核准跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的项目，行业管理部门核准需由中央层面管理的其他项目，做到权责一致。按上述原则，修订下放了分布式燃气发电等一批核准项目。

（二）下放生产经营活动审批事项

《方案》提出，依法需要实施的生产经营活动审批，凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的，一律下放地方。

新一届国务院多次下放生产经营活动审批事项。如在国务院机构改革涉及的新组建部门“三定”规定中，取消和下放了32项行政审批等事项，包括下放电力业务许可、港澳台在内地设立独资医院审批等。国务院《关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》，取消和下放一批行政审批项目等事项，其中，下放管理层级行政审批项目8项（见附件二）。

（三）下放相应的财权并完善财税制度

中央政府在向地方政府放权的同时，必须下放相应的财权，并改革相关制度，使各级政府的财力与事权相匹配。

针对有的财政转移支付存在项目过多、交叉重复、资金分散、多头下达，造成管理繁琐、监督困难等问题，《方案》提出，完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督；取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，降低收费标准，建立健全政府非税收入管理制度。

（四）职能下放的落实和保障

转变政府职能是一项长期艰巨的任务。2013年6月19日召开的国务院常务会议要求，各地区、各部门要切实加大政府职能转变力度，既要积极主动地放掉该放的权，又要认真负责地管好该管的事，切实从“越位点”退出，把“缺位点”补上，做到简政放权和加强监管齐推进、相协调，以更有效的“管”促进更积极的“放”，使转变职能的成效不断显现，进一步激发市场主体活力和内生发展动力，使改革红利惠及最广大群众。

《国务院关于落实政府工作报告和国务院第一次全体会议精神重点工作部门分工的意见》对国务院各部门重点工作作了分工；国务院办公厅也已明确了实施《方案》的路线图和时间表，要求各部门将严格按照国务院统一部署，不折不扣地贯彻落实。要求对于国务院已经决定下放的行政审批等事项，任何部门都不得明放暗不放，甚至收回或变相收回；应对各部门落实情况进行跟踪了解，适时组织专项督促检查；对不认真落实决定和违反决定继续审批或变相审批等问题，将督促整改；相关牵头部门要坚持不懈全力出台下一批下放行政审批等事项的意见，成熟一批、出台一批，下放的重点，将继续聚焦在群众和企业反映多、与群众生产生活密切相关、增加企业非生产经营成本的行政审批事项上；按照《行政许可法》的规定，规范行政审批的设定和实施，今后一般不新设许可，从根本上防止行政审批边减边增，确保行政审批事项不反弹。

国务院办公厅还要求，有些行政审批事项下放了，但政府的责任并没有减轻。各部门将适应下放行政审批后的新情况，下工夫创新管理理念、改进工作作风，探索新的管理方式，把精力更多地转到事中事后监管上来，防止出现管理空当和漏洞。

取消和下放行政审批等事项，有的涉及法律法规的修改。对需要修法的，将按程序修订有关法律法规，巩固改革成果，强化法律保障，为继续深化职能转变创造条件。如经国务院提请，全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定。这有利于推进加快政府职能转变，探索负面清单管理，创新对外开放模式，