韩博天 奥利佛・麦尔敦：规划：中国政策过程的核心机制

韩博天（Sebastian Heilmann）：德国特里尔大学政治系

奥利佛・麦尔敦（Oliver Melton）：美国国务院研究员

内容提要：目前中西方对中国政策过程的研究大都忽略了规划这个核心机制。与西方国家以立法为目标的政策过程不同，中国政府自2003年以来一直努力完善规划机制，希望以此建立起一个可预见的政策过程。通过对中长期规划及其子规划过程的研究，我们发现，规划在中国远远超出一个政策文本或一个封闭的政策过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制，各个层级不同领域的政策主体相互链接成为一个庞大的网络，输出不计其数的政策文本，引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。规划依附行政层级体系运行，但决定其效率的却是党的干部考核制度。这个特点使中国与其他东亚发展型国家有了本质区别，也超越了现有西方主流解释框架，因此我们呼吁摆脱制度学派的束缚，进行理论创新。

关键词：政策过程中长期规划层级互动治理模式干部考核

一、引言

长期以来，计划是西方研究中国政治经济的一个盲点，大部分学者把“取消计划”和“从计划到市场的转型”视为中国体制改革的基本途径，因此很多论文在解释中国经济增长现象时，很少甚至不提及计划的作用（参见Chai， 1998； Liew， 1997； Brandt and Rawski， 2008； Huang， 2008；Naughton， 2007； Chow， 2007）。对中国中长期规划的普遍看法是，既无力应对复杂多变的经济发展状况，对经济增长也没有实质影响，不过是政府所做的表面功夫。出于这些原因，西方的学术界因此更愿意关注市场化、监管、国企改革、民营企业和私有财产保护等这类话题。

跟主流研究相反，本文所要表述的观点是“计划在中国从未消失”。特别是1993年以后，计划的职能、内容、制定过程和方法发生了根本转变，新型计划体制不但为市场发展和政府放权提供了空间，同时也为行政部门和执政党对经济保有控制力提供了保障。2005年计划更名为规划后，规划更是成为制定各种公共政策的主要手段。因此研究规划体系，能让我们更好地理解中国政治体系中特有的中央和地方之间摇摆不定的互动关系，以及机构权威和自治并存的复杂性。规划在中国政治的运作过程中，是确定政策优先顺序的推动力，是政策调整的界限，是授予机构权力的依据，是决定各级政府之间权力分配的关键。更重要的是，我们将会在下文证明，规划已经成为治理各种问题的核心机制。

二、1978年～1993年计划外的经济增长

目前仅有一小部分文献指出新型计划体系对中国经济发展的速度和模式所起的作用（参见 Bramall， 2009：473-474； Melton， 2010），更广为接受的解释则是巴里・诺顿（Barry Naughton）1995年所编著的一书《计划外的增长》（Growing Out of the Plan），该书指出，中国80年代到90年代初的经济增长主要来自计划体制之外，当年随着国有经济发展停滞， 指令性计划范围不断缩小，体制外的民营经济迅速成长，这种此消彼长的形势一方面促进了市场经济的形成，另一方面降低了计划的重要性。这个解释框架看到了当年一些旧的计划元素消失，比如不计其数的指令性生产目标、实物供应、以及国家直接拨调物质、直接控制投资、信贷、价格和外贸等手段。这些过时的计划经济的元素确实随着经济体制改革逐渐减少甚至消失，但同时，中国政府自1993年以来，也不断给计划体系注入了一些新的元素（详见下文），而这些新元素却被“计划外的增长”一书忽略了。如果将中国经济增长完全归结于计划之外，那么我们该如何解释中国政府自改革开放以来从未间断地推出“五年规划（计划）”这种行为呢？中国政府除了在经济领域推出产业规划之外，为什么还在科技、环保、医疗、教育等非经济领域不断推出各种中长期规划？

更为重要的是，2003年以后，中国政府甚至加强了规划的职能，并将规划过程进一步制度化，提升了规划在政策协调和政府监督中的作用。“十一五”（2006年～2010年）和“十二五”（2011年～2015年）期间甚至引进了新的指标类型（约束性指标），用以加强党对行政行为的约束，特别是在非经济领域，比如环境保护和土地管理（参见田锦尘，2010）。另一个显示规划重要性增强的信号是温家宝总理上任后所提出的“没有规划不批项目” ①。

中国1993年之后建立的新型发展规划体系脱离了原有的苏联模式，转向发现和发挥国内国际市场发展潜力（参见李朴民、李冰，2001）。80年代中央政府推行权力下放，目的是为了调动地方积极性，促进各地相互学习交流进而推动政策创新，但这一举措同时也削弱了中央对宏观经济的控制。为了缓解这对矛盾，以江泽民和朱基为首的中央政府从1993年开始采取了一系列改革措施，建立起一个新型规划体系，在保留市场灵活性的同时，巩固中央权威。

新型规划体系虽然处于市场经济的环境中，但依然保留了计划经济最核心的国家职责，比如政府进行战略协调 （从预期性、长期性、综合性的角度来确定经济发展优先顺序并对其进行协调）；主导资源调动（根据政策制定者对经济和社会持续发展必要性的判断，调动和集中有限的资源，对经济结构进行调整）；实施宏观调控（为了实现预定的发展目标，预防剧烈的经济周期波动和遏制外部冲击，国家控制主要经济总量的增长和水平）（参见 Todaro and Smith， 2006：518； Mohan and Aggarwal， 1990：682；钟契夫，2007：52-59；相伟，2009：40）。 除此之外，新型发展规划还把规划目标和干部考核结合起来（详见下文），目的是为了加强中央对地方的控制，要求地方跟中央决策保持一致。

三、转变计划职能

经过80年代早期探索性的计划体制改革和激烈的内部争论，中央以部门为主分配资源的做法自1984年开始急剧减少（参见陈先，1984；Yabuki， 1995：32-34）。这种以指令性计划为特征的资源分配方式逐步被限制在一些国民经济命脉产业或具有战略意义的经济“制高点”领域内，在以市场资源配置为主的消费品生产领域，指导性计划逐渐取代了指令性计划。中央政府把指导性计划解释为一种过渡性的制度安排，所提出的指标对国有企业没有强制性②，以此保证国有企业的自主性，政府通过指导性计划主要是控制经济总量 （参见Hsü， 1986：383； Naughton， 1990：743-744；刘日新，2006：145，347-49）。从指令性向指导性计划的转变使很多行业的年度计划变成多余，尽管计划体制改革很早就把提高中长期计划的地位和作用设定为改革目标，但是从毛泽东时代流传下来的年度计划这一传统却无法打破，这种状况一直持续到1992年 （参见桂世镛等，1994； Shi et al.， 1993）。

1992年中共中央决定建设“社会主义市场经济”，从那时起，旧的计划体系逐步被取代。首先，中共中央于1993年秋决定计划不再是市场的替代手段，要求计划制定者相应地转向“以市场为基础”，把国内外市场主要发展趋势融入中长期计划中，与市场一起为市场作计划。同时，把计划和财政、金融政策并列为国家宏观调控的三大手段，赋予计划“综合协调”和促进“总量平衡”的职能。与以往专注于量化目标和指标不同，计划制定者受命转向宏观的、战略性和政策性议题，不再直接给地方和企业下达指令。计划要以市场导向的产业政策为手段，为经济结构转型提供宏观指导 （参见《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1993；李朴民、李冰，2001）。当时国家计划委员会（以下简称“国家计委”）在一份关于计划体制改革的报告中，把计划协调的具体职能解释为“保持社会总供求的平衡以及国民经济重大比例关系的大体协调”，以及“弥补市场协调的不足”（桂世镛等，1994 ：72-76）。

在编制第九个五年国民经济计划（1995年～2000年）过程中，计划制定者首次尝试新的计划方法 （详见陈锦华，2005；李鹏 2007）。“九五”计划只提出了总目标，并把这个总目标称为预测性的和指导性的，而不是强制性的。同时还解释了转变经济结构的新方法和政策。除了很少几个国家大型投资项目，“九五”计划不再附带政府投资项目的明细表，政府投资项目被列入年度计划，投资数额改为每年具体协调（李鹏，2007：1206-1208）。1998年“九五”还剩两年，朱基一上任，便取消了所有指令性目标（常欣，2006：658）。

在编制第十个五年国民经济计划（2001年～2005年）期间，朱基甚至提出了政府 “不再是资源配置的主要力量”，应该通过市场信号和竞争来刺激经济增长。计划应该从设立量化的经济增长目标转向引导和协调社会和经济的结构转变和质的转型，比如发展服务业、提高内需、确保环境可持续性、促进城市化以及西部开发等等（张卓元、路瑶，2006：665-667，674-677）。

2003年温家宝接替朱基任总理，中国政府的注意力从经济结构问题转向改善政府管理职能和提供公共服务等方面。与朱基重市场轻计划的态度相反③，温家宝强调国家要对经济、社会、科技和环境的发展进行长远协调，并重新重用制定计划的官员。在2003年11月召开的中共中央全会上，温家宝提出了“五个统筹”的纲领性口号，以此概括执政党重视和谐和科学发展的理念，强调政府协调发展的责任。对于解决城乡之间、地区之间、社会和经济、人和环境以及国内国际之间发展的不平衡，不应寄托于市场的自然演化过程（见《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003）。

温家宝提出的这五个统筹成为编制第十一个五年国民经济规划（2006年～2010年）的指导原则。除了五个统筹之外，“十一五”规划对于国家和地方不同层次的规划工作进行了改革（详见下文）。其次，“十一五”决定在“十五”中期评估的基础上进行创新。这些创新的想法其实早在90年代中期国家计委就有人提出 （马凯，2006；胡鞍钢等，2008；朱之鑫， 2009；徐林，2010），当时正在编制“十五”计划，国家计委提议把“计划” 改为“规划”，以区别于政府直接决定资源配置的指令性计划，但直到编制“十一五”规划期间，这个提法才获得政治决策层的首肯④。

“十一五”除了把计划改为规划之外，最重要的改变是扩大了指标体系，除了已有的预测性指标，还引进了新的约束性指标，到了“十二五”期间约束性指标进一步扩大了适用范围（见表1）。与以往计划经济中的指令性指标不同，约束性指标被视作“政府对社会的承诺”，约束的对象不是企业，而是各级政府，特别是政府在提供公共服务、保护环境和土地使用等方面的行为（参见杨伟民，2003，2010）。这种把国家规划和干部考核相结合的做法 （plan-cader nexus）对党管干部这个共产党执政的根本制度带来了新的挑战（详见下文）。

四、规划层级