赵耀：政治体制改革视野下的选人用人问题探析

在政治社会中，人是政治关系的承担者即政治人。就政治体系而言，人是最基本的政治主体单元，并通过扮演一定的政治角色（包括“政治精英”）来发挥作用，通常能够掌握政治发展的主动权的“政治精英”（“统治精英”又在其中占核心地位）的构成及其招募系统是政治体制必不可少的组成部分[1]（p7）。因此，选人用人在一定程度上反映着一个政治体制的架构和运行。观察和分析政治体制，其目的就是要找到选人用人背后的制度因素，这些制度因素的存在从根本上决定了选人用人的运作，也是选人用人诸多弊端的致因。因此，我们探寻选人用人改革的路径，就能够在更加宏阔的视野中进行。

一、政治体制的要素及架构分析

“政治体制”这一概念，在学术界一直有着不同的理解。本文采用这样的解释，即“政治体制是比政治制度更广泛的概念，它涵盖国体、政体和具体政治规范。不仅包括政治制度，还包含政治权力行使的范围和方式。具体内涵包括社会的政治设置（国家、政党以及各种政治性的组织，它们各自的地位、作用及相互关系），各种政治规范（法律、法令和行政命令等），政治运行机制（政治管理方式和原则、决策程序和立法程序、政治信息的传递和沟通）”[2]（p503）。有的学者进一步从系统的角度作了阐释，“政治体制，是由关于政治权力关系规定和制度安排所构成的系统”[3]。“国家、社会、政党，三者之间相互联系和连接，构成了政治体制的基本框架”[4]（p262）。三者在政治体制框架内的角色定位，一定程度上表现为对执政党、政府和社会职能的合理分工、权力合理配置以及对其利益和责任的明确规定。这种角色定位是以法律化制度化的形式确定的。“一个角色就是一种规则化的行为模式，它是通过人们自己的和他人的期望和行动而建立起来的”[5]（p56）。

在现代政治生活中，党的执政是在社会―政党―国家的政治架构中展开的，并形成一个具有内在规律的政治过程。一个政党执政，不仅取决于自身，而且取决于党活动其中的国家与社会[6]（p22）。“描述一个政治结构也就说明了各种角色之间的联系”[5]（p56）。随着政党政治的发展，政党在政治体制的运作中越来越起着至关重要的作用，这就涉及政治体制中的政党角色问题。“政党运行于政治体制的正式（合法，立宪的）部分和非正式（社会的）部分之间的交界上”[7]（p521）。无论政党模式怎样变化，政党始终保持作为国家与社会之间的中介和纽带这一基本属性。在中国的政治体制中，中国共产党作为领导党和唯一执政党，占有核心地位，党的结构、功能以及在国家、社会生活中的与自身地位、作用相适应的行为模式对政治体制起着决定性的作用。因此，党首先必须明确自身角色定位，同时还要理顺框架内的各种关系。

党内关系。政党是连接国家与社会的桥梁，是民众控制公共权力的工具。既然在中国政治体制的基本架构和运行程序中，党的自身建设状况具有直接的决定作用。因此，为了有效发挥政党功能，政党自身必须建立一套党内权力结构和运行机制。由于政党内部民主状况反映着党内权力关系的基本状态，发展党内民主就成为执政党自身变革的内在要求。党内民主的一个重要尺度就是要理顺党内权力授受关系，规范行使决策权的主体党代会、全委会、常委会及个人的职权范围。党内权力授受关系明确的程度决定政党功能履行的程度。

党政关系。党政关系是指政党与国家公共权力之间的关系，执政党与政府作为独立的政治主体，有着各自的职能和运行规则，必须加以科学界定、规范关系，实行党政分开。党政分开是职能的分开，作为政治组织的政党和作为权力组织的政府应当各行其道，发挥各自的作用，不能混同。在政党政治条件下，政党的功能是通过执政实现的。在执政过程中，执政党必须控制国家权力，掌握国家政权，并按照其施政纲领执政，但是政党本身不是国家，不能通过取代国家来实现这种控制。“作为执政党，不能作为一级组织和政府发生上下级关系，而是要渗透在整个公共权力的运行当中，对每一个环节都施加影响，但不能破坏它的逻辑关系”[8]。这就需要在两者之间建立一种机制，把执政党意志转化为国家意志，把党的精英选拔为执政骨干，即通过在政府中任职的政党精英负责处理国家事务，而不是政党组织直接干预。

党与其他政党关系。在当代中国特有的政治体制中，存在着中国共产党领导的多党合作制度。这种政党制度不同于完全垄断政治权力的一党制，也不同于充斥政治竞争的一党独大制、两党制和多党制，党际关系表现为非竞争型的合作关系。各民主党派扮演着参政党的角色，通过参政议政、民主协商、民主监督来架构和运作政党关系。在政治录用和人事安排上，各民主党派的领导成员在各级领导层保持一定比例，发挥参政议政的职责作用，体现了社会主义民主。由于中国共产党执政和其他政党参政议政在根本利益上具有一致性，从规范意义上讲，这种政党制度避免了多党制可能导致的分裂和混乱，但是，这种相互依存、相互配合的政治关系并不排斥相互监督制约，无论从理论上还是现实上看，执政党权力都必须接受监督制约。

党与社会关系。在现代社会，民主政治大都表现为政党政治，政党是实现民主政治的工具，民主政治需要政党来主导和推动。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，共产党执政的本质是领导和支持人民当家作主。这就要求作为政治体制核心的中国共产党，必须发挥自身政治权威的优势，为民众创造有序的政治参与渠道，“建立由群众自下而上来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用”[9]（p287）。领导和支持人民当家作主的一个重要方面就是，政党不仅应当为民众提供政策方案，而且应当提供执政人员的方案。“政党的重要职责之一，就是要通过有组织的活动，在日常生活中把社会上的精英按照他们的能力和价值观念吸收到党内，储存起来，并把他们作为本党的人选推荐给选民”[10]（p47）。

二、当代中国政治体制框架下选人用人运作的考量

在社会―政党―国家的政治体制框架下，政党功能的发挥一定程度上契合了政治体制的运行逻辑。在选人用人方面，政治体制运行状况和特点，以及政治体制中存在的问题都有不同程度的反映。

1．党国同构：执政党的角色错位

我国实行共产党执政的政党制度和“议行合一”的政府运作模式，执政党与公共权力往往绞结在一起。党内政治生活和国家政治生活是相互重叠和相互渗透的，具有高度的同构性。这种同构性不仅体现在党、国家的政治生活形态上，而且体现在党、国家的组织与制度安排上[11]（p125）。尤其是在民主政治尚未建立的很长一段时间，执政党具有强大的支配权力的力量和可能性。执政党几乎可以决定一切事情，不但操纵政府的运作，而且对整个政治体制的构建起着决定作用[10]（p191-192）。“中国共产党组织健全，结构严密，有相当强的影响力，是当代中国政府过程的中枢结构。中共组织实际上已把国家机关的权力统一于自身”[12]（p98）。正是因为政党在政治体制结构中没有科学的定位，直接导致政党功能非正常发挥，政党自身异化成为国家机器的一部分，严重国家化、行政化、官僚化。一方面，权力授受界限不明晰。权力来自谁就应向谁负责，党内权力授受主体是党员，政权机关权力授受主体是公民，党的权力机关和政权机关应分别向党员和公民负责。在权责明确的前提下，执政党党内职务与政府职务相互交叉，是维系政府高效运转的通行做法。但是，如果党政权力授受关系不明确，就会发生党政不分、以党代政的现象。另一方面，权力控制方式没有区分开来。政党行为与国家行为有着不同的逻辑，前者侧重于从组织纪律与政党意识形态出发，后者侧重于从法律与制度出发。“党是政治组织，其运行方式是‘领着、导着’，被领导者跟着领导者走，有自觉的因素在其中；行政权力组织则不一样，行政权力是强制性的。靠强制性的权力迫使别人服从，这恰恰是权力组织的特征”[8]。从组织特性要求看，执政党控制政权，并不是说党组织直接掌管立法、行政和司法权力。按照组织特有的运行逻辑，党组织（如党委会、常委会等）不应作为权力的直接掌握者，不应与政权机关争当行使权力的主体。执政党应当恢复作为政治组织的本来面目，真正充当民众与公共权力联系的桥梁。政党如果被政治权力扭曲，最终会丧失基本功能。

2．“一把手说了算”：“一头多元”体制下的自由裁量权

从政治过程运作来看，中国共产党的领导是通过党的委员会制度来实现的。党的各级委员会在同级国家机关中总揽全局、协调各方，发挥领导核心作用。一般情况下，党委的核心成员即各级党委的常委又都有具体的党或国家机关的正式职务，并且是所在机构的核心领导者。党委书记尽管在法理上和其他成员是平等的，但作为党的领导的组织象征，“一把手”事实上成为党委成员的核心，因而形成一种“一头多元”的体制[12]（p41-44）。这种体制体现了中共根本组织制度、领导制度――民主集中制。民主集中制作为一种核心的体制规范，就民主而言，主要规范的是集体领导原则，涉及领导集体成员的关系，亦即“一头”与“多元”的关系，就是说民主的关键在于个人层面；而就集中而言，主要规范的是党的领导原则，更多涉及党的组织性一元化领导，权力应当集中于党组织而不是个人手中，因此集中的关键在于组织层面。民主与集中的有机结合，有利于党组织对于政治权力的一元化控制以及各政府组织之间的政治沟通。但在实际运行中，很多时候出现了相反情况，党的集体领导成员关系上“集中”占据了主导地位，“一头多元”变成了“一言堂”，组织集中转化为个人集中，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”[13]（p328-329）。这在选人用人过程中表现为，选人用人权集中于党委中的常委、书记等少数人组成的小圈子之中，“少数人选人”、“一把手说了算”由此而生。虽然干部选拔任用制度历经变革，但始终没能超越“以官选官”基本模式[14]。这种模式缺乏民主集中制内核的制度构建，高度集中的自由裁量权不利于发扬民主和加强对选人用人权的监督，极易引发选人用人权力腐败。

3．任命制：民众政治参与的体制壁垒

长期以来，执政党在选人用人上有两种基本制度形式，一种是任命制，由党组织直接任免委派干部；另一种是选举制，即党组织不直接任免，而是通过党的干部路线的指导作用，通过党的建议和监督作用，采用推选和举荐方式产生干部。就党内干部制度而言，在正常情况下，党的各级委员会都应由党的各级代表大会或党员大会选举产生。但是，《中国共产党章程》第十一条规定：“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”。《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》也规定党委常委会有以下职责：“调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。”在选人用人过程中，如果上级机关“有必要”的“调动或者指派”太频繁、面太大，就容易使党内选举制异化为任命制。自上而下的任命制之所以绝对化、凝固化，还与党国同构分不开，“虽然当代中国的国家机构在组织上自成系统，但实际上其功能和结构都与共产党组织有着极为密切的联系，在某种程度上是与中共融为一体的”[12]（p98）。这不可避免地造成党政机构在人事上的重叠，原本政权系统的任命制就成为选人用人的制度常态。此外，“共产党组织体系本身就是一个结构精细的科层组织”[12]（p97）。任命制客观上也是党委集中制的一个必然结果，是权力集中的产物，也是权力集中的表现。只有当权力过分集中在少数人手中，才有可能实行任命制。同时，任命制反过来也强化了权力集中。单一的任命制不能赋予民众应有的民主权力，民众就无法参与选人用人，其逻辑结果必然是各级领导干部只向上负责，形成封闭的体制内循环，无形中筑起精英与民众的壁垒，阻碍社会上升流动渠道，引发社会结构的断裂。并且随着情况的变化，单一的任命制成为衍生诸多新问题的制度性根源，“一些地方和部门选人用人公信度不高，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止”[15]（p5）。这些问题如果不能得到妥善有效的解决，势必导致民众参与的效能感弱化，