罗大蒙:国家支持、社会协同、村委主导：民主合作体制的建构

内容摘要：转型期的农村社会，村庄治理正面临着一系列的困局。通过对四种国家可能会选择的治理模式进行分析，国家支持、社会协同、村委主导的民主合作体制主张在国家与社会之间建立“良性协作式平衡关系”，能够在国家权力与社会权力之间做到很好的调适，既能满足国家基层政权对权威与合法性的需求，也能促进农村公民社会的成长，推动农村民主化进程，是一种在现实和未来都具可持续性的治理模式。

关键词：国家支持；社会协同；村委主导；村庄治理；民主合作体制

目前我国的村庄治理正处于转型期，即由以“国权”为中心的村庄治理向以“民权”为中心的治理模式转变。在这一时期，国家基层政权及作为国家权威象征的“村支两委”虽然合法性面临极大挑战，无法保证村庄的有效治理。但他们并不会主动的让渡村庄治理权力或实现自身转型，相反可能会加强对村庄权力的控制。而农村民间组织却内在的具有参与村庄治理的需求。由此，在这种过渡状态下，“国权”与“民权”之间便会围绕村庄治理权力问题发生不可避免的矛盾和冲突。在双方的力量博弈之中，乡村治理也会面临极大的挑战和困难。而如若能够建构一套在“国权”与“民权”之间进行有效调适的治理体制，则村庄治理有望实现善治局面。

一、我国村庄治理四种可供选择的模式

随着民权的彰显及农村民间组织参与村庄治理需求的扩大，对国家基层权威的挑战日益加深，“国权”与“民权”之间的矛盾有继续加重之势。为解决这一矛盾，握有绝对主动权的国家会有四种可供选择的模式，一是国家主动从村域退出，从而还原村民自治的本质，由村民自己决定村中事务；二是，回归“全能主义国家模式”，基层事务完全由国家及其在基层的代理人掌控，对村治权力加强独占，并严格管制农村民间组织的发展，或依靠国家强大权力，强力挤压农村公民社会发展空间；三是国家主动寻求与民间组织的合作，邀请民间组织广泛参与村务决策、村务管理，形成“国权”与“民权”的共治状态。第一种模式在我国现行体制下没有实现的可能性，一方面国家不会主动放权，另一方面，即使国家主动退出，在我国多数地区农村民间组织发展还不成熟的情况下，国家让渡出来的村治权力却难以找到合适的承接组织，反而会留下村庄治理真空，造成农村社会陷入治理无序状态。第二种模式由“全能主义国家”独占村治资源，不符合民主社会发展趋势，且与民权彰显而对村庄治理的参与需求产生内在张力，不利于我国农村社会的长久发展；第三种模式似乎是国家的理性选择，即在农村社会建构起国家与社会的合作共治状态，形成新的民主合作体制，国家既可以重新赢得在基层的治理权威，同时还可以充分利用民间资源，为基层社会提供更好的公共产品和公共服务。虽然这是一种比较理想的模式，国家为实现农村社会有效治理，保持农村地区稳定，也会鼓励这种模式的探索和创新。但在还存在第四种模式可供国家选择的情况下，民主合作体制的建构便遇到了极大的困难。第四种模式就是，由国家自身组建民间组织，或者加大对参与要求强烈的“草根组织”的管制，使其成为国家在基层社会的“腿”。这种模式既可以舒缓民众对自治的压力，也可以保证国家在民主化趋势下让渡出的权力由“GONGO”（即官办民间组织）承接。在沿袭传统的国家对社会的管制思维惯性下，国家为维持其对村治资源的独占，并巩固其在村治场域的权威，第四种模式在农村社会普遍存在，并具有强大生命力，从我国农村民间组织的“官民两重性”现状也可看出端倪。我国在农村地区大量存在的民间组织，特别是一些政治意识强烈，具有参与意识和参与要求的民间组织，大都由“官办”或由“官民共办”，“官办”与“民办”相互交织，“官办”色彩较重，政治权力在民间组织建立和运作过程中发挥了重要作用，自我管理、自我教育、自我服务功能难以发挥。在这种治理模式下，农村社会的治理权力实际上还是掌握在国家手中，传统“官治”并没有发生实质改变，依然是国家通过其在基层的代理组织（在此种模式下“基层代理组织”既包括“村支两委”，也包括具有“官民两重性”的农村民间组织）对村务进行决策和管理，村民难以自主参与。

从上文分析及表1中可以看出，在国家对村庄治理的四种可供选择的治理模式中，模式Ⅱ（全能主义国家模式）和模式Ⅳ（国家―代理组织治理模式）都是以国家权力为中心的“单中心”治理模式，压制了社会自主空间，既不利于农村公民社会的形成，也不符合民主社会的发展趋势，同时给村庄治理带来不良后果。虽然这两种模式在我国农村治理过程中都曾经或正在发挥重要作用，但从长远来看，它们都不具有可持续性，缺乏长久发展的支持动力和社会基础。模式Ⅰ即社会完全自治模式，从村民自治的本质意义及民主发展趋势而言，是未来社会的一种良好治理形态，但就我国目前农村民间组织和农村公民社会发展现状而言，还不具有实现的可能性。而只有模式Ⅲ，即民主合作体制，才在“民主需求”与“社会现实”之间作了很好的调适，既满足了国家基层政权对权威与合法性的需求，也促进了农村公民社会的成长，推动了农村民主化进程，是一种在现实和未来都可持续性的治理模式。

二、农村社会阶层分化及其参与需求：民主合作体制的提出

善治理论认为，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。 1 善治理论打破了过去的国家对社会的单一治理模式，主张对社会的治理由单一中心向多中心的合作治理转变，由过去政府垄断一切治理权力转向政府与社会的合作共治。随着民主政治的发展及公民社会的成长壮大，政府不再可能依靠自身自上而下的权威实现社会的有序治理，需要考虑民众参与政治的需求，为民众和社会组织参与国家政权建设和社会治理提供空间和平台，建立起政府、社会组织与民众共同治理的民主合作体制。民主合作体制因应了目前政府单一中心治理所面临的困顿，及各社会组织和民众参与社会治理的要求，其基本特征是国家正式权力与非正式权力的合作共治，主张政府与社会的良好合作与合理分工，提倡合作而非分裂，和谐而非冲突，矛盾的解决而非激化，是政府与社会的双赢博弈。只有民主合作的治理模式才能实现国家和社会的善治。

亨廷顿认为，处于现代化进程中的国家，社会结构出现分化，各阶层民众民主参与意识急剧膨胀，而政治制度化水平却不能有效适应民众政治参与要求是造成社会动乱的根源。 2实现国家和社会的善治，需要把民众纳入到制度化的政治参与轨道，实现政治参与的有序化。而村庄善治的实现也有赖于村民对村庄事务的有序参与。

在计划经济体制下，土地等生产资料归集体所有，农村剩余劳动力也不允许自由流动，致使农村社会阶层结构十分单一，村民个体利益被集体利益和国家利益的外衣所掩盖，在这种体制下，他们也很难生发出表达自身利益的参与需求。而伴随改革开放和市场经济的深入发展，农村剩余劳动力从土地的束缚中解放出来，一些农户充分发挥家庭人力资本，有的从事私营工商业，有的外出务工，还有的继续从事家庭农业生产等等。这一时期，特别是进入二十一世纪以来，农村社会阶层结构出现多元化趋势，据学者研究，现在农村社会大致可以划分为十大阶层，即农村干部、集体企业管理者、私营企业主、个体劳动者、智力型劳动者、乡镇企业职工、农业劳动者、雇工、外聘工人、无职业者等。 3 社会阶层结构的复杂化必然会加大乡村社会治理的难度。同时，由于社会分层与利益分化也加剧了村庄各阶层、各利益主体间的矛盾，如干群矛盾、乡村矛盾等。各利益主体具有不同的利益诉求，为维护自身利益，他们便会通过各种途径和方式影响国家政策，如果渠道不畅，就会造成矛盾在底层积压，当矛盾积累过多，便难以解决，社会稳定就会受到威胁。面对农村急剧扩大的参与需求与参与渠道不畅之间的矛盾，关键是如何将“自上而下的国家制度安排与自下而上的利益诉求纳入到制度化轨道的问题。”因此，一方面需要深化国家制度建设，把各种非制度化参与纳入到制度化轨道；另一方面需要在农村培育各种民间组织，进行利益整合，在组织内部和组织之间把矛盾化解。这两方面的结合就能够把矛盾化解在基层，保持乡村社会的稳定。

因而，为了有效化解农村社会阶层分化而导致的各阶层利益冲突问题，通过民主合作体制的建构实现各利益群体的利益整合，并在民主与合作中保证其利益诉求的表达与妥协将是一种十分有效的机制。民主是一种利益均衡，在协商与对话中有利于各利益主体之间利益平衡的实现；而合作是各群体利益妥协的结果，有利于各方在协作中实现共赢。“总之，对于社会转型期的乡村政治发展而言，民主合作制的价值在于强调以合作代替冲突和对立、以协商代替竞争的利益协调机制，整合不同社会群体之间的矛盾，促进农村基层民主稳定、协调、均衡地发展和完善。” 4

三、利益契合与官民合作传统：民主合作体制实现的可能性

我们在考察国家与社会关系时，已不再沿袭传统分析框架，把二者看作此消彼长的零和博弈关系，即要么国家吞噬社会，国家权力极度扩张，而社会却完全丧失自主性；要么强调公民社会对抗国家，实行社会完全自治，把国家赶向权力边缘。我们在建构国家与社会关系时更加强调二者相互增权与合作互补，只有一种既保证国家权力效能，又能使社会保持极大自主性的体制，才是民主政治体制下，国家与社会关系的理想格局。正如美国学者伯恩哈德所言，在民主体制下，公民社会和国家的理想格局是强国家和强社会的和谐共存。在这种权力格局下，国家有能力有效的工作，公民社会也足够强大以防止国家过分自主而不对社会的要求做出反应。双方中任何一方力量过弱或都很弱小，都会产生严重问题。只有双方各自相对于对方的自主性得到了充分的保证，并彼此处于势均力敌的状态，双方各自的功能才能得到更好的发挥。 5萨拉蒙等人也曾指出，只有在公民社会、国家以及商业领域之间建立起相互支持、高度合作的关系，世界范围内的民主和经济增长才有望实现。 6

国家基层政权在农村治理中面临的种种挑战，及随着农村民间组织的逐步发展而对村庄治理的参与需求，都显示出了建构民主合作体制的必要性。但民主合作体制能否实现，还要考察二者的利益契合程度及可能实现的社会文化基础。

江华等学者在以行业组织的政策参与为案例，研究我国转型期的国家与社会关系时提出了“利益契合”的分析框架，该框架认为国家对社会选择支持还是控制取决于二者利益契合程度，利益契合程度越高，国家为社会组织预留的政策参与空间也就越大，反之公民社会参与国家则面临制度障碍。 7我们在建构村庄治理中的民主合作体制时，“利益契合”是一个很好的分析视角。如果国家基层政权与农村民间组织之间存在着高度的利益契合，则二者对村庄社会的合作共治便具有了坚实的基础，反之，合作的可能性较低。因为共同的利益是合作的黏合剂，而利益的冲突往往是合作破裂的根源。

无疑，在我国的村庄治理中，国家基层政权与农村民间组织之间存在着高度的利益契合。从国家基层政权角度而言，首先，为提高农村治理绩效，做出正确的公共决策，国家需要聚合各利益群体的智慧，拓宽他们的政策参与渠道。由于现代社会的高度分化，社会现实变得越来越复杂，“现代社会的决策变得越来越困难，……它比过去需要更多的专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的合作参与。这显然不是任何一个组织或单凭国家自己就能承担的，它需要社会各方面对公共事务承担责任，需要既代表‘公’利、又代表‘私’利的组织共同参与决策过程。” 8我国正处于转型期，传统农村也正处于向现代农村的转型过程中，转型期的农村社会面临着土地流转、劳动力转移、社会保障等方面的发展难题，公共政策的制定和执行直接影响了农村治理绩效和农村现代化进程。因而国家及基层政权需要主动寻求与民间组织的合作，并拓宽其政策参与空间，