李昌庚：人大监督制度的反思与完善

内容摘要：绝对的权力，绝对的腐败；权力一旦不受制约，必将走向腐败。加强人大监督制度，是我国民主政治建设的必然要求。然而，我国人大监督功能严重弱化。既有来自于政治、经济及其文化等方面的深层次原因，又有来自于人大自身运行机制的直接原因。进一步审视“议行合一”和民主集中制原则；建立健全市场经济体制，为人大监督制度提供相应的经济和政治文化土壤。进一步深化政治体制改革，理顺党与人大的关系，解决执政党转型问题，改革和完善选举制度；改革和完善人大自身运行机制，加强人大自身建设，包括人大监督的对象、内容、方式、程序以及人大监督机构等。

关键词：监督权  议行合一  分权  市场经济  政治体制改革

所谓人大监督制度是指各级人大及其常委会为了保障国家法律的正确实施，维护国家、社会和人民群众的合法利益，通过法定方式和程序，对有关国家机关实施监督的一种制度。人大主要有两项职权：一是立法权；二是监督权。人大监督制度是基于人大的监督权而产生，并成为我国国家监督体系的重要组成部分。

我国人大监督制度正式建立于1954年。1954年9月通过的《五四宪法》明确规定了人大及其常委会的监督问题。但从1957年下半年起，由于阶级斗争得扩大化一直到随后的“文化大革命”，从而导致了人大监督工作留于形式，直至完全丧失。1978年通过的《七八宪法》恢复了《五四宪法》的人大监督制度。1982年通过的《八二宪法》使人大监督制度得到了进一步发展和改革。随着我国改革开放的进一步深入，尤其是明确提出市场经济的建设路径以及深化政治体制改革，无论中央还是地方人大，有关人大监督制度都得到了进一步发展，并且在许多地方人大探索了各自地方人大监督制度的特色。尽管如此，人大监督制度的实现程度还远远不够。通常所言人大之“橡皮图章”（rubber stamp）， 1恰恰反映了人大的监督权并没有得到应有的落实。

从理论研究的历史角度来看，由于政治、经济和历史文化等原因，以及缺乏人大监督制度的实践，人大监督制度长期以来没有得到理论界的重视。可以说，二十世纪八十年代以前，基本上没有关于人大制度的研究，或仅停留于表面研究。自从改革开放以来，人大监督制度才得以重新明确，对人大监督的理论研究也才随之起步。20世纪80年代中期以来，随着经济体制改革和政治体制改革的推进，思想学术比较活跃，人们对人大监督制度的研究随之繁荣，涉及内容愈益广泛，包括对人大监督的目的、意义、主体、对象、内容、形式和程序等方面，也有了一些论著。与此同时，许多学者对人大制度的研究也开始涉及深层次问题，包括对“议行合一”原则和民主集中制的质疑，人大与执政党的关系等。自从1992年邓小平同志的“南巡讲话”以来，明确提出了建设社会主义市场经济体制的目标，经济体制改革和政治体制改革进一步深化，特别是我国加入WTO后，民主法治思想逐步深入人心，学术界尤其法学界和政治学界，对人大监督制度开始了广泛而深入的讨论。探讨的话题也更多地涉及到人大监督制度的深层次问题，敢于对长期以来占统治地位的主流思想提出挑战和大胆质疑，包括对“议行合一”原则的反思、人大与执政党的关系、竞选问题（尤其直接选举）、全民公投问题、政治体制障碍问题、人大监督机构的设置问题等。20世纪90年代前半期，部分从事人大具体工作的同志和学术界在人大监督制度研究方面出了一批研究成果，涉及人大监督制度的著作有十多部，同时，学术界也出版了一批国外议会监督与议会规则的书籍。1997年中国共产党（以下简称“党”）的“十五大”提出了“依法治国”的方略后，人大监督制度的研究又进一步深化。尽管如此，由于政治体制及其社会环境的制约，有些问题虽已经涉及，但无法或难以有实质性突破。相应的，虽然人大监督制度在实践中取得了一定进展，尤其近几年来，但有些问题始终难以取得实质性突破。

随着我国社会转型期民主政治建设及其国家现代化需求，人大监督制度的改革必将愈益迫切，相应的理论支撑也必须紧紧跟随。本文拟通过对人大监督制度的现状分析，深入探讨人大监督功能严重弱化的深层次原因，包括政治、经济、思想文化以及人大自身运行机制等各方面。并进而提出了相应的对策和建议：一是人大监督制度理论基础的与时俱进，进一步审视和认识“议行合一”原则和民主集中制原则，强调分权制衡思想。二是建立健全市场经济体制，为人大监督制度提供相应的经济土壤和政治文化土壤。并进一步推动政治体制改革，理顺党政关系，以及党与人大的关系。三是进一步加强人大自身运行机制的建设，健全和完善人大监督制度的对象、内容、方式、程序以及人大监督机构等。

一、人大监督制度的现状分析

（一）人大监督制度的构成要素

纵观我国人大监督制度的历史发展过程及其现状，人大监督的对象主要包括“一府两院”，即国家行政机关，法院和检察院。根据我国现行宪法第3条规定：“国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

从人大监督的内容来看，根据其性质来划分主要包括法律监督、工作监督和人事监督。 2（1）法律监督。所谓法律监督是指人大及其常委会在其职权范围内对国家法律法规以及上级人大及其常委会的决议、决定等在行政区域内的实施情况所进行的监督。法律监督主要包括宪法监督、立法监督和执法监督。（2）工作监督。所谓工作监督是指人大及其常委会对其行政区域内的“一府两院”的日常工作所进行的监督。它主要指决策监督、财政监督和勤政、廉政监督等。（3）人事监督。所谓人事监督是指人大及其常委会对本级区域内的国家机关的主要领导职务类的官员进行选举、决定、任命以及罢免和撤消等人事权的行使及其监督。

从人大监督的方式和程序来看，由于人大监督的内容有诸多类别，因而人大监督的方式和程序也有诸多类别。但总体而言，人大监督的方式主要包括审查法律文件和执法检查、听取和审议工作报告及专题汇报、审查批准计划和预算及其执行情况、视察、询问、撤消、罢免、受理申诉以及特定问题调查等。人大监督的程序根据其监督内容有法律监督程序、工作监督程序和人事监督程序等，并且根据各自具体的监督职能和方式有相应的监督程序，如视察程序、选举程序、听取工作报告的程序等等。

（二）人大监督功能的严重弱化

改革开放以来，人大工作取得了明显的进展，特别是人大的立法工作。近二十多年来，我国人大制定了大量的法律法规，初步建立了适应于市场经济的法律体系。虽然，人大的监督工作也取得了一定进展，但不可否认，人大的监督职能并没有得到充分的体现和发挥，人大的监督工作仍是整个人大工作的薄弱环节，从而直接影响到人大的权威地位能否体现，并进而影响我国的民主政治建设和法治建设。

我国现有的人大监督职能及其内容并不少。但由于体制因素，我国的监督权过分集中于党及其纪委，从而使人大的监督职能难以有所作为。人大的监督职能常常受制于党和政府的意志及其相应的政策，人大往往对何时监督、监督的内容及其程度等都缺乏足够的自主性、独立性和权威性。而且，在监督过程中又常面临权力的干扰和障碍，无论是党的权力还是政府的行政权以及司法机关的司法权等都有可能干扰人大监督职能的履行。领导人的意志往往凌驾于“法”和人大以上，从而导致“一个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具”。 3因此，人大的监督常常是“心有余而力不足”，导致监督易流于形式！在现实生活中，常有人大是“橡皮图章”、“养老院”等称谓，以及“人大举手，政协喝酒”等说法。这些恰恰反映了人大监督功能的严重弱化。据2000年初，浙江省《人民政权报》和浙江省社会经济调查队进行的一次调查显示，只有13.1%的人认为“人大监督作用发挥较好”。 4根据当时保守统计，由此可见一斑。

人大监督职能未能予以充分的体现和发挥，具体而言，主要包括如下几个方面：

1、从人大的法律监督职能来看。（1）人大的一项重要监督职能就是监督宪法和法律的实施。虽然宪法和法律的实施关键取决于一个国家的政治体制以及相应的经济文化土壤，而非仅仅依靠立法机关的监督。但立法机关的监督是一个国家宪法和法律得以全面实施的一个重要保证。然而，作为立法机关的人大并未能充分的履行监督宪法和法律实施的职能。我国宪法和法律的实施情况并不理想，一直难以在国家和社会生活中树立“宪法至上”的理念及其宪法权威，也时常出现“有法不依”的现象，违宪现象时有发生，诸如侵犯知情权、劳动权和选举权等问题，也引起相关诉讼，但人大一直对之往往束手无策。（2）就立法监督而言，我国尚未建立起有效的审查制度，很少撤消过同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。至于全国人大常委会对行政法规等规范性文件的审查监督，更是处于空白状态。 5（3）就执法监督而言，人大对行政机关和司法机关执法监督常常面临权力干预的障碍，当出现行政机关，司法机关违法情况，人大往往束手无策。在实践中，人大常以所谓的“普法活动”、“执法大检查”等非常态性的运动模式来履行其职能，时紧时松，往往容易“走过场”，缺乏法定性和严肃性，政策随意性较大，从而导致该职能的形式化。此外，人大对司法机关的执法监督，看似强化人大对司法机关的监督力度，但事实上由于其制度设计不合理，从而导致：一方面，司法机关独立性不够，出现干涉司法权问题；另一方面，人大对司法机关的应有执法监督又未体现出来，从而流于形式化。对此，下文将进一步予以涉及。

2、从人大的工作监督来看。如前所述，人大的工作监督主要包括决策监督、财政监督和廉政监督等。（1）就决策监督而言，我国宪法规定：“有关国家事务或地方事务的重大事项，应该经过人大及其常委会审议通过”。但有关“重大事项”并没有统一的界定标准，从而影响人大的实际决策监督职能的发挥。此外，人大仅仅通过“听报告”的方式履行其职能，方式过分单一，容易“走过场”，从而导致其形式化。（2）就财政监督而言，我国现有的人大财政监督职能主要局限于在每年一度的人大会议上“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。由于缺少必要的审计职能，时间又非常有限，而且人大常委会及其人大代表又存在老龄化、非专业化、非职能化等现象，其人员结构又多从“一府两院”而来，作为退休的过渡等等，从而必然影响到对“一府两院”的监督，而使“审批职能”流于“听报告”的形式化。姑且不论审计监督的功能如何，人大的财政监督还远远不如审计部门的审计监督。（3）就勤政和廉政监督而言，人大对“一府两院”的工作评议，由于缺乏相应的质询、弹劾、罢免等人事监督职能，从而使其监督力度严重弱化。而且，人大的上述职能又常常受到党及其党的纪委监督职能所影响。

3、从人大的人事监督来看。（1）由于我国存在党政不分、以党代政现象，