杨光斌：社会权利优先的中国政治发展选择

政治学的主要问题即国家建设的基本问题就是国家权力和公民权利的关系。如果说毛泽东的主要遗产是解决了国家权力“立”得住的问题，邓小平、江泽民的主要遗产则是基本解决公民的经济权利，而经济权利则是马歇尔所说的三大公民权利中的重要基础。[1]那么接下来应该怎么办?目前正在怎么做?

即使从公民权利的角度出发看待中国政治发展，从不同侧面看到的东西也是不一样的，比如海内与海外的不同，学界与政界的不同，学界不同专业的差异以及政府内部的差异。因此，本文并不想纠缠各种关于中国政治发展的观点和争论，不争论中国应该选择什么样的政治发展战略，而是尽可能接近真相地讨论中国已经发生或已经选择的政治发展战略。谈论中国的发展战略，无论是国内发展战略还是对外安全战略，笔者认为都不应该忽视2002年中共十六大关于本世纪头20年为中国发展的战略机遇期的判断。十六大提出的中国“必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期”，意味着以江泽民为核心的第三代领导人和事实上的第四代领导人之间达成一个战略共识，即在内政外交上，依然秉承“发展是硬道理”，在发展中解决问题。这也就意味着，尽管后来有科学发展观、和谐社会等新提法，公共政策上会有所调整，但第二代和第三代领导人的基本路线不会改变。2010年10月召开的十七届五中全会出台的“十二五规划”依然提出“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”。这意味着什么?尽管政界关于政治改革有不同的声音，但是决策层的最终共识应该是：在未来一个时期内，不会有大的政治改革动作。而从目前所做来看，决策层正在秉承“发展是硬道理”的基础上致力于社会权利的建设，大的政治改革的动作应该是十年以后的事(排除偶然事件)。因此，本文谈论的是本世纪头30年。

改革开放以来，中国和西方国家一样，首先应解决的是经济权利问题，事实上三十多年的改革主要围绕经济领域和经济建设。接下来，中国的次序和西方国家产生了分叉，目前正在建设的是公民的社会权利问题，最后才可能是政治权利。当然，这种划分是高度抽象的理想类型，因为作为一个中央政府，不可能只顾一点不顾及其余，否则国家就会出乱子。因此，中央政府不得不进行综合治理，因为上述三项权利可能是交叉性的，即在每一个时期都必须面对的。但是，我们又能清晰地发现，每一个时期的政府都有一个中心的政策议程，比如“以经济发展为中心”这样鲜明的政策路线图。因此，我们还是能够从政策议程和战略规划中看到不同事项的先后顺序以及轻重缓急。

一、第二代―第三代领导人的制度遗产：经济权利与制度红利

我们似乎已经理所当然或习以为常地享受着过去三十多年改革开放所带来的成果、福利和便利，比如经商的权利、使用互联网、享受低关税的外国货、批评政府、歌颂私有制并批评公有制，等等。殊不知，这些基本权利都是第二代和第三代领导人冒着巨大风险、顶着巨大压力而作出政策抉择的结果。因此，在改革开放过程中，政治家的观念、勇气和毅力就至关重要。只有新观念，才有冲破藩篱的愿望；只有勇气，才敢去破除藩篱；只有毅力，才能够直面一个又一个藩篱。所以，观念、勇气和毅力，是理解中国改革的关键词。也正是在这个意义上，观念本身的变化以及将观念组织化，才是认识中国改革开放的前提。

(一)社会主义市场经济体制

邓小平的伟大遗产之一就是社会主义市场经济体制。在20世纪80年代以及1989年那个特殊时期之后，当中国改革在迷途彷徨时，1992年，88岁高龄的邓小平发表了“南方讲话”，解决了“姓社姓资”的争论，最终确定了“社会主义市场经济”这个基本方向，并写入党章(1992年十四大)和宪法，保护私有财产才得以写入宪法。人们常常说改革开放30年(1978年―2008年)，其实有确定方向的改革开放就是1992年以后，之前都处于左右摇摆、走走停停的状态。“南方讲话”使得市场经济的观念变成一种制度，制度化的观念才能驱使制度本身滚滚向前。事实上，过去30年的很多成就都是在1992年以后取得的。

(二)解决姓公姓私问题

当第三代领导集体的核心江泽民说他的任务就是“坚持邓小平的旗帜”时，人们或许认为这是一句很普通的话。事后看来，中共第三代领导人“坚持旗帜”的任务完成得很好。如果说邓小平解决了“姓社姓资”的争论，那么第三代领导人解决了“姓公姓私”问题，这是中共十五大(1997年)的成就之一。这两个问题的解决，彻底地解放了旧观念的约束，尽管还有些噪音，但中国的改革彻底走上了健康道路。

(三)“三个代表”重要思想

“姓社姓资”和“姓公姓私”问题的解决以及由此而产生的巨大经济成就，必然会产生新的社会阶层和社会力量。怎么办?比较政治的基本经验是，新的社会力量不被纳入体制内，他们就可能在体制外表达利益，甚至以暴力的方式表达利益。“三个代表”最重要地表明了共产党的适应能力和学习能力，根据国内外的历史经验，“代表最广大人民群众的根本利益”其实就是将改革开放以后产生的新社会力量纳入共产党的体制内，共产党从代表特定阶级、特定阶层的党变成一个代表所有阶层的政党。这里重要的不是理论上的完美性，而是实践上的可行性和前进性。“三个代表”重要思想是第三代领导人留给共产党的最重要的观念和思想遗产，也是组织遗产。

(四)分税制与1998年机构改革

如果说社会主义市场经济、姓公姓私问题以及“三个代表”重要思想都还首先是观念问题，在中国这样的民主集中制体制下，最高层的观念就可以变成全党的观念，因此虽然会有争论，但相对容易转变。仅有观念是不够的，还需要巨大的勇气和坚强的毅力去解决盘根错节的利益难题。代表性的制度建设就是分税制与1998年机构改革。在1993年―1994年实现分税制之前，中央财政收入占国家财政收入的比例仅20％左右，1995年则达到55％。这并不是说中央财政越多越好(中央政府应该承担与其财政能力相适应的公共服务职能，当然这是另外一个话题)，但是其积极的一面是不容否认的，实现了现代国家的基本税制。更重要的是，分税制意味着中央政府有能力克服来自地方政府的阻力而将自己的意志变为现实。

类似的改革是1998年政府机构改革，将国务院下属的41个部委裁减到29个。这是一项巨大而艰难的工程，其中的部门政治之复杂超乎外界的想象。但是，中国的市场化改革进展到这个时候，很多建制于计划经济时期的政府部门已经成为多余，它们的存在就是市场之灾，就是国家利益之祸。在大利益与小利益的冲突中，决策者毅然决然地选择了前者，并以坚定的决心和巨大的勇气进行了这场事实性大部门制改革。应该说，虽然市场依然可能受到来自行政部门权力的不当阻力，但是今天市场经济的繁荣与1998年这样的一次又一次的行政改革是分不开的。

(五)互联网―WTO

如果说分税制和机构改革为国内市场经济建立了必要的制度平台，那么容许互联网的存在和加入WTO，则为市场经济增添了新的动力机制，并紧紧地把中国与世界联系起来。今天我们似乎在理所当然地使用互联网，但开放互联网意味着要冒巨大的政治风险，它直接威胁着国家安全，尤其是国家的政治安全。事后看来，这个险冒得值。且不说互联网给中国带来的经济收益，互联网虽然威胁着政治安全，同时也使得国家在政治上变得更安全。这是因为，中国公民因互联网开放平台的讨论，在重大政治问题上变得更理性更包容。互联网提升了公民权利意识，拓展了参与渠道，而这正是一个国家渐进变革所需要的公民精神和公民素养。

开放互联网是决策者正确评估的结果，而加入WTO则是决策者破解既得利益集团的产物。加入WTO的过程，不仅要与美国谈，更重要的是要与国内不同利益集团谈。每当谈判代表团与其他国家取得一些进展时，就被国内一些部门的媒体指责为“卖国”，国内的阻力由此可见。金融系统、汽车行业、农业系统、电信部门等极力反对加入WTO的谈判，都在制造耸人听闻的数字吓唬中国老百姓。结果呢，加入WTO十年来，中国的这些行业都发展得更好了而不是更坏了，消费者受益更多了。

(六)2000年―2010年的经济增长以及财政收入增长

上述观念变迁和制度建设，使得中国人获得了最基本的以财产权为核心的经济权利，国民财富因此滚滚而来，见表1。

表1中的两组数字有喜有忧。喜的是，数字告诉了我们制度的力量，制度使局面完全不一样。若不是第二代―第三代领导人建构的以社会主义市场经济为核心的一系列制度平台，这些成就不可能取得。忧的是，国家财政收入的增速大大高于GDP增速，这反映了中国的税赋之重，财政收入居然是GDP的1/3，这远远高于其他国家1/4甚至1/5的比重。换句话说，国家财政收入的高速增长是以其他部门，尤其是居民部门收入的减少为代价的(下面将展现相关数据)。因此，公民经济权利的制度性建设并不意味着居民收入获得应有的增益，更不意味着公民的社会权利有了相应的保障。

二、分享制度红利：社会权利优先的政治发展战略

和很多其他国家一样，高速的经济增长并不能解决所有的社会问题，甚至会带来社会问题，增长本身甚至就是问题的根源。进入本世纪，最能反映社会和谐程度的就是“群体性事件”。在过去10年间，“群体性事件”以几何级数增长，从1998年的几千起增长到2008年的8万起左右。在社会矛盾激增的同时，传统的公共服务体系也不复存在，2003年“非典”事件暴露了公共医疗保障体系是多么可怕。同时，“看病难看病贵”、“上学难上学贵”和“住房难住房贵”这“三难三贵”是压在中国普通老百姓身上的三座大山。这些问题说明，经济增长并不必然保障大多数居民的社会权利。

这些问题对于新世纪的中央政府而言，既是难题也是机遇。怎么办?即以什么样的战略规划来解决这些问题?回答这个问题必须首先设置这样的政策议程比较：

第一，对于大多数中国人而言，什么是最迫切需要解决的问题，是上述社会权利问题还是公民的政治权利问题?这两项权利都是西方经过长期的政治实践得来的，西方先有政治权利后有社会权利，那么中国人最需要的是什么?中国政府最容易解决的是什么?不同的人群有不同的诉求，但这其间肯定存在多数与少数、优先与次要的战略排序。并不武断地说，社会权利是大多数中国人的最优先的选择。而从治理的难易程度而言，保障社会权利显然更为方便，国家只要有足够的财力。

第二，如果接受第一个判断，那么以什么样的办法解决社会权利?如前所述，西方国家是先有民主政治即公民的政治权利后有社会权利，而发展中国家在先有民主政治后反而更不能有效地解决居民的社会福利问题。虽然中国的社会权利上存在很多问题，但与印度相比，根据世界银行的报告，中国各种指标都比印度好。进入发达系列的韩国、中国台湾地区，事实上也是社会权利走在政治权利之前，即民主政治之前都基本上解决了居民的社会权利。换句话说，不同于发达国家的先后的有序发展，发展中国家的政府和民众同时面临经济权利、政治权利和社会权利的抉择。比较政治学的发展中国家经验研究告诉我们，用民主政治的办法解决社会权利问题可能更靠不住。

因此，在基本上解决了民众的经济权利以后，新世纪以来中国政府选择的战略是先社会权利保障战略。由于第二代―第三代领导人的制度建设所带来的制度红利，使后来的中央政府有条件、有可能实施“共享改革开放的伟大成果”，即实施让全民分享制度红利。

2003年以来，新一届政府致力于和谐社会建设，推出了一系列社会政策新政，比如提高退伍军人待遇，实施新农合，计划实施城乡全覆盖的社会保障体系。应该说，在社会保障支出比例没有增加的情况下(见图1)，因为财政总量的增加而加大了社会保障覆盖面。但是，应该看到，一百多元的最低生活水平保障，几十元钱的新农合，并不能有效保障城乡居民有尊严地活着。原因何在?

图1社保支出占国家财政支出的比例(1990年―2008年)

首先，国民收入的第一次分配和第二次分配都存在根本的结构性问题，因此才使得新世纪以来的很多社会政策的效果并不明显：贫富差距、城乡差距不是越来越小而是越来越大，今天的基尼系数大于10年前；由此，社会矛盾并不是越来越小，有些方面甚至是越来越大。

第一次国民收入分配情况。根据全国总工会的数据，中国居民劳动报酬占GDP的比重，在1983年达到56.5％的峰值后，就持续下降，2005年已经下降到36.7％，