蔡英辉：政府间伙伴关系：超越条块和层级的共同治理

【摘要】当前多元地方政府、中央部委及其垂直管理机构、地方部门之间囿于条块分割和层级束缚而难以顺畅沟通,阻滞了行政系统整体合力的发挥。国家要整体发展，必须区域间和区域内密切配合，行政部门间紧密协作。政府间伙伴关系则突破屏障、由点到面、循序渐进，建构中央与地方、地方与地方、地方与中央部委之间平等对话的平台，促成跨国区域、国内跨区域和跨部委、同区域和同系统内实现跨层级协作。伙伴关系的维系有赖于法治环境的完善，宪法层面明确中央与地方权限及地方制度，法律方面倡导地方之间及地方与中央部委合作；行政层面引导地方政府和中央部委订立行政协议，形成共同目标、注重平等协商、维护公共利益，加强违规监管、追究违约责任和惩戒犯规方。行政系统内部建构起伙伴关系，公营部门与私营部门才能达成服务共识，公私部门才能通力合作，民间人士才会积极参与决策，行动者才会加强信任互动，国家和社会就会更协调发展。

【关键词】伙伴型府际关系；公私部门伙伴关系；地方政府；共同治理

对中国而言，政府间建构伙伴关系尤为重要，在各国都面临着全球化竞争压力的境况下，区域发展状况和部门配合程度决定了国家的发展水平。当前的困境是跨区域地方政府间囿于行政层级而难以顺畅交流, 条块分割下的中央部委与地方政府间难以有效沟通。在务必保障的法治氛围之外，区域层面来说，行政区划不宜频繁合并或拆分，调整要广泛征集民意和合乎法理程序；部委角度而言，中央政府改革五年一次，机遇稍纵即逝，故应跳出区域和部委调整的思维模式，法治环境下的政府间合作成为较佳选择。政府间伙伴关系要严谨有序，恪守法治程序和加强违约监管；整合资源、共享成果，促使地方政府、中央部委超越条块分割限制，制定共同目标、维护公共利益；邀请被服务者参与计划和决策，促成多方配合和实现共同治理，公私部门从合作中受益。国家、区域和部门之间平等信任、精诚合作，实现宏观国际层面、中观区域层面和微观区域内的无障碍沟通，促进海峡两岸交流以至兼容整合。政府间伙伴关系的建构有的放矢、结合两岸三地案例，以之为载体并试图另辟蹊径。

一、政府间伙伴关系的三个层面

政府间伙伴关系可从宏观层面、中观层面和微观层面建构，不同层面有所重叠交叉，现将其予以区分整合。

从研究对象而言，成为合作伙伴的前提必须是独立行使行政权和承担责任的行政主体，具有人格独立、权责分明的特征。学术研究总得追根溯源而非回避问题，西方国家地方政府也通过各种途径建立伙伴关系[1]，我国不同于联邦制国家，省及以下政府都是地方政府，需要法律明确地方地位、界定中央与地方关系，使府际关系协调有法可依；西方国家注重研究“各级政府部门之间以及公共部门和非营利部门间的信任和合作伙伴关系”[2]，大陆法系中央部委作为行政主体，能够独立承担责任，其作用亦不容忽视，故不能只研究地方政府而抛开中央部委，中央部委内部的司局、处室等不属行政主体涵盖范围，虽当前行政级别高于乡镇政府，但并不能独立行使行政权和承担责任，当前对此状况关注不够，但伙伴治理的初衷之一即有破除级别之念，故不在研究范畴之内。政府间伙伴关系的主体是地方政府及地方政府下设的地方部门、中央部委及由中央部委垂直管理的部门和中央，这些纷繁复杂的主体之间形成政策网络，需要从宏观、中观和微观层面分析之间关系。

概述之，宏观层面分析涉及跨国区域，如欧盟国家间合作、东南亚国家间合作、大湄公河流域国家间合作等；国家地域大小及人文环境迥然相异，如越南与柬埔寨的合作范围小于中国东北各省的范围，但文中涉及国际合作的均算作宏观层面。中观层面解析国内的跨省（直辖市、自治区）合作和跨部委合作，如上海、江苏和浙江等长三角省市及其下辖地方的跨省合作，环保部和国土部海洋局、交通部海事局等跨部委合作，重庆市和四川省及其下辖地方与商务部、发展改革委之间的跨地域跨部委合作；特例有江苏吴江与浙江湖州市南浔区的合作范围小于广东省与福建省，但涉及跨省（直辖市、自治区）和跨部委的均算作中观层面。微观层面有国内同区域、同系统内的邻里合作，如江西省的南昌市与兴国县、贵州省的黔南州与瓮安县、海关总署垂直管理的上海海关与烟台海关、公安部指导的重庆公安局与湖南公安厅等；地方部门同归地方政府管理，亦计入微观层面，如广西监察厅与财政厅、云南水利厅与怒江州。现结合实例予以解析。

（一）宏观层面

在世界经济一体化潮流中，各国间关系愈来愈紧密，形成了形态各异的伙伴关系。国际层面的政府间有全方位合作，也有部分职能的交流，合作关系随时代变迁而动态变化。全球范围的合作有联合国、WTO、IMF等；跨国全方位合作有欧盟、非盟等；跨国单方面合作有共同反恐的上海合作组织等；跨国边界次级区域的有湄公河流域联合巡航、中国东北参与东北亚事务等。另有军事或某方面的结盟，如北约、美国与韩国日本的盟约等。从欧盟的动态发展来看，从单一职能的煤钢联盟到欧共体，再到涵盖27国的联合体，并非偶然生成，有部分国家权利的让渡，要经历全民公决等程序，如德国基本法第23条规定了与欧洲联盟的整合措施，这些为国家融入大区域整体创造了法治前提。欧洲宪法和欧洲法院对于保障市场流通和人员流动起到了保障作用，是政治合作和货币融合的安全阀。实际上，欧盟各国法律制定都要考虑与欧洲宪法的融合，法院也会执行欧盟法律，“英国法院已经承担了执行欧盟竞争法的职责”[3]，法治环境对于欧盟内沟通合作及区域外合作至关重要。

中国也需要跨国区域及其他方面合作，近年正逐步加快深度融入国际进程。2001年加入WTO为中国经济层面步入正轨奠定基础，博鳌亚洲论坛成为亚洲高层次人才对话的平台，北京奥运会更是中国参与国际体育合作的典范。现实并非总是一帆风顺，亦面临危机与考验。譬如环境污染并非仅影响国内，2005年松花江污染事件敲响了警钟，引发邻国关注；可与俄罗斯建立联合检测机制，加强合作协调以应对危机。中国与东盟国家关系协调也很重要，尤其是南海地区形势错综复杂，三沙市作为新成立的地级市，亦应适当授权以协调南海复杂的国际关系；在湄公河次级区域建立合作关系，适当时由云南省出面协调。总之以国家利益为本，促成多元合作，实现多方共赢。

（二）中观层面

国家内部的区域合作促进整体发展，各区域的合作是国家稳定的基础。对我国而言，长三角、珠三角等区域和流域有广泛的合作前景，实则关涉区域合作和部委参与，但当前效果明显不佳。环渤海区域涉及山东天津辽宁等省市和农业部、环保部、交通部等利益；但从环境保护职能分析，环保部、国家海洋局、海事局都承担部分职责，海洋局“承担保护海洋环境的责任”与环保部职责冲突，形成“环保部门不下海，海洋部门不上岸”的僵局，导致海洋治理污染体系形同虚设，发展改革委等十部委与山东辽宁等省市召开联席会议都无济于事（《财经国家周刊》2011年8月9日）。归根结底在于宪法层面未规定中央与地方关系、条条块块之间关系不清等，跨区域、跨部委的合作之路仍任重道远。

对中国发展至关重要的是大陆与港澳台关系。香港澳门回归涉及英国和葡萄牙，结束殖民关系依合约而行；香港基本法使一国两制贯彻到实处，尽可能避免了法律方面的冲突和行政层面的争议，迄今运行状况良好。海峡两岸关系并不涉及第三方，可建构平等主体的合作伙伴关系，实际上，双方关系不断改善、三通后联系更为紧密，大陆与台湾合作前景广阔，可修改宪法法律以推动彼此兼容和建构伙伴关系。以台湾地区与内外部的联系为例，25个县市在1961-2010年间缔结了217组姐妹（伙伴）县市[4]，大陆亦可在此方面与台湾加强合作，在商业经济、文化法律、旅游观光、公共服务等方面推动交流，实现服务两岸民众的共同意愿。解冻并非一日之功，合作不会一蹴而就，需要平等信任、勇于探索和循序渐进。

（三）微观层面

见微知著，同区域、同系统内的配合程度决定着政府的总体形象。微观因素会影响国家总体乃至国际关系，若基层政府或地方部门不能合作，更高层面合作就成为奢望。从三沙市与海南本岛、太平岛与高雄市关系来说，是母港与被支援地区的合作，对整体局势发展也很重要，要夯实看似微小的基础以建构国家总体的高楼大厦。“千里之堤毁于蚁穴”，应防微杜渐和树立危机意识，不能因为地方小就不重视，也不能因为行政部门职能单一而忽视之，否则可能引发连锁负面效应。同属陕西省政府管辖的镇坪县与陕西林业厅、计生委，未能建构起有效的信息沟通体系和服务民众体系，华南虎事件真假难辨、强制引产事件沸沸扬扬，以致影响政府公信力。从大局来讲，重视微观亦即重视宏观，应适度分权以提升地方的应变能力，“破除单纯依赖中央解决争议的弊端”[5]，注重同区域同系统的政府间合作，建构信息联动系统和危机处理机制，保障同区域同系统内无虞和为国家平安奠定基础。

政府间伙伴关系需要区域内的地方政府精诚合作，地方部门间紧密协作。基层政府与民众接触较多，行政部门间合作的一站式服务中心就和民众紧密相关，要不断推进基层自治和提升县市行政服务水平。以2012年7月暴雨为例，宏观层面北京和河北天津并未做好联动，各自统计伤亡人数和分别救灾，造成资源浪费和不平等待遇。预警信息方面，北京气象部门与电信企业沟通欠佳，行政部门间未能形成有效联动，信息不畅导致民众对危机认识不足；暴雨停车罚单、高速路未及时关闭、机场高速未提供“高速”服务却仍然收费，显现出交管部门、运营企业等沟通不畅，违背基本契约精神和引发民众反感情绪，也说明信息预警、交通疏导、紧急搜救等方面有值得改善之处。“区域内的地方政府基于共同利益或共同危机，在互惠原则下建构出空间伙伴组织。”[6]危机处理能力检验着地方政府和政府部门服务水平，应提升合作层次和增加合作覆盖面，在互信互赖中逐步深入合作。

二、政府间伙伴关系的情境分析

政府间伙伴关系并非偶然天成，要完善制度和经历系列程序。

政府间伙伴关系是中央、地方政府（及地方部门）、中央部委（及垂直管理机构）等多元行政主体之间在法治环境保障下建立的彼此信任、民主协商、顺畅沟通的网络体系，为服务民众的共同目标而平等合作。从实践层面而言，大陆政府间合作囿于条块关系难以进行，需要完善环境以促进合作，实现政府间由点到面、逐步深入的合作。从政府间伙伴关系而言，国际层面属于国际关系研究范畴，本文主要对国内区域间合作和跨部委交流分析，跨国区域只做简单概括而不予深究；同时以他山之石作为参考，使之服务于国家发展大局。从大陆内部来讲，中央、地方、中央部委之间缔结合作协议后，可“整合各级政府的变革策略和地方既有制度”[7]，基于可持续发展促成跨区域跨部门跨层级合作，整合资源和凝聚人心以促进国家发展；从两岸关系而言，伙伴关系的成功建构是两岸民众的福祉。以下分析伙伴关系的环境完善和缔结过程。

（一）系统环境的完善

1.法治环境的完善。“规范的原则和描述之结合，给予法律理性的系统化。” [8]美国的繁荣基础在于宪法的先见之明和司法审查中法官的智慧，宪法界定了国家与州的关系，明确了州之间的协作关系，为区域合作清除了障碍；即便如此，合众国还是经历了南北战争的阵痛，奠定了现代发展的基础。从东西德合并来看，经历了痛苦的整合与融入过程，效果也不是立竿见影；西德从宪法层面修改条款，甚至制定法律纳税以利于东德融入；德国各州合作和大城市发展并非出于强令，而由法律保障和尊重各方意志。德国基本法第118条对柏林城市州与布兰登堡州的重新划界做出“在选举权人的参与下由两州协商解决”的规定，这为柏林等城市的发展预留出空间。相形之下，我国跨省市、跨部门交流较难，加之行政争议排除司法介入，地方政府及部门间争议只能内部解决，搭政府改革便车会有时滞，地方政府间争议陷入无解状态，这明显不符常规。中国政府间伙伴关系要建立健全法治根基，法律层面制定合作规划，体制机制方面创造合作契机；提供法律保障和允许司法介入行政争议，以此保障公平公正。

2.行政环境的完善。从行政环境来讲，中央和高层要宏观引导和及时公布信息，统一衡量标准和建立惩罚机制，营造利于地方政府和中央部委间合作的氛围。法治环境的完善和平等对话至关重要，政府间合作需要有法律保驾护航和高层宏观引导。“没有平等的言说机会，任何达成的共识都可悲视为强制性的。”[9]条块分割和科层制下的看似平衡实则并不稳定，