单扬：全球反腐败大势对我国反腐倡廉的几点启示

【内容提要】综观近年来国际反腐败局势，无论是欧洲、北美的发达国家，还是一些发展中国家，在廉政建设方面都有不少好的经验举措，从中既可以看出全球反腐败的大势，对我国开展反腐倡廉也有不少启示。主要有：高度重视廉政文化，积极培育良好社会风气和政治生态环境；高度重视制度建设，着力解决滋生腐败的深层次矛盾和问题；高度重视监督机构的独立性、权威性、专业性，建立健全坚强有力的监督体制；高度重视社会舆论监督，确保公共权力在阳光下运行；高度重视反腐败立法，不断构筑严密的廉政法律体系；高度重视严厉打击，对公职人员腐败形成强大威慑。

【关 键 词】国际反腐局势/反腐倡廉/启示

近年来，国际政治形势风云激荡，地区冲突不断升级，国际社会的反腐形势也是空前突出，少数国家的腐败问题甚至影响到了政权稳定，引发政局动荡。2011年初，一名突尼斯失业大学生在与城管抗争中引火焚亡事件，在突尼斯、埃及、北非、西亚乃至整个中东诱发翻天覆地的政治“海啸”：连续执政23年的突尼斯前总统本・阿里弃国出逃；连续30年担任埃及最高统治者的埃及前总统穆巴拉克被迫辞职，并于今年6月被开罗刑事法庭判处终身监禁；也门前总统萨利赫向新总统交出了执掌长达30余年的权力；巴林、沙特、约旦、阿曼陆续出现罕见的抗议风潮，叙利亚和阿尔及利亚被迫取消紧急状态法，利比亚爆发空前内乱……上述变局成因虽比较复杂，但这些国家的政治腐败导致的政府与人民关系紧张则是深层次原因。反腐败与反恐、环境保护、消除贫困、增加就业等一道，越来越成为各国政府和人民关注的问题。

翻开透明国际2011年全球清廉指数排行榜，在183个国家和地区中，清廉程度列前10位的依次为：新西兰、丹麦、芬兰、瑞典、新加坡、挪威、荷兰、澳大利亚、瑞士、加拿大。其中，新西兰排名第1，中国排名由2010年的78位上升至75位。从这几年透明国际的全球清廉指数排名看，腐败程度高的国家主要集中在发展中国家，发达国家从腐败发生的面和程度上讲，还是较好地遏制住了。综观国际反腐败局势，无论是欧洲、北美的发达国家，还是一些发展中国家，在廉政建设方面都有不少好的经验举措，从中既可以看出全球反腐败的大势，对我国开展反腐倡廉也有不少启示。

一、高度重视廉政文化，积极培育良好社会风气和政治生态环境

在近年来透明国际清廉指数排行榜上，丹麦、芬兰、瑞典、挪威、澳大利亚等一些国家连续数年高居榜首，这些国家之所以能不用重典依然廉政，一个共同的突出特点在于十分重视廉政文化的建设，注重培养公民的道德意识，使公民养成遵纪守法的良好习惯，形成了以廉为荣、以贪为耻的社会风气。这样的廉政文化氛围对加强公务员群体的廉洁自律意识和净化执政从政环境意义重大。

如在芬兰，人们把贪污受贿、侵吞社会财富等行为看成是和偷盗抢劫一样的卑鄙肮脏之举，是遭人唾弃的。在加拿大，廉政文化是反腐败的基础力量，公职人员中，个别怀着侥幸心理搞腐败者，一旦被发现，马上身败名裂，整个社会，廉洁只是一条应当遵守的底线而已。瑞典前议会监察总长克劳兹・埃克伦德说：“在瑞典，暗箱操作是非常不能接受的事情。”丹麦驻华大使裴德盛认为，成为清廉国家最重要是在社会中培养和鼓励一种态度，即贪污腐败是一种犯罪行为，是不能接受的，如果在一个社会腐败一开始就是一个问题，那则需要很长的时间来改变这种社会态度。东方文化与西方文化各具特色，在廉政文化建设中也如此，而且同样可以发挥有效的作用。在近几年透明国际发布的廉洁指数排行榜上，新加坡稳居前五名，一党连续执政的人民行动党政府被公认为高效廉洁的政府。在东南亚这个腐败高发地区，新加坡成了一个例外，对那些以“反腐败”为名推行西方意识形态、鼓吹只有实行多党制才能根治腐败的论调一个有力的回击。其实，新加坡的一条重要经验便是“以德倡廉，使人不想贪”。1990年12月，新加坡政府发表了共同价值观白皮书，正式把儒家文化确定为其文化中心、国家意识，并提出了镌刻儒家文化烙印的五大价值观，最终形成依法治国、以德育人为核心的新加坡特色廉政文化。

在2012年1月召开的十七届中央纪委第七次全会上，胡锦涛总书记以“保持党的纯洁性，建设坚强有力的马克思主义执政党”为主题发表了重要讲话，对于指导当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败斗争、保持党的先进性和纯洁性、全面推进党的建设新的伟大工程，具有重大而深远的意义。从我国当前廉政建设形势看，来自国内外腐朽思想文化的侵蚀和意识形态领域的斗争十分激烈，党员干部面临的社会环境日益复杂，廉政文化建设面临新的挑战，反腐倡廉教育任务十分艰巨。因此，必须大力推进廉政文化建设，充分发挥廉政文化在教育干部、引领社会、凝聚民心方面的重要作用，大力促进党员、干部思想纯洁。要坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持社会主义核心价值体系，确保廉政文化建设始终沿着正确方向前进。要以党政机关和领导干部为重点，着力树立领导干部秉公用权、廉洁从政的价值理念，培育公民廉荣贪耻、诚实守信的道德观念，推动形成知荣辱、讲正气、促和谐的社会风气。要结合反腐倡廉工作实际，坚持用马克思主义指导思想武装全党、教育人民，用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志，用社会主义荣辱观引领风尚。要大力加强反腐倡廉网络文化建设，突出重点，创新形式，进一步做好反腐倡廉网上宣传和热点问题舆论引导工作，努力形成网上主流舆论强势。

二、高度重视制度建设，着力解决滋生腐败的深层次矛盾和问题

透明国际在给各国防腐反腐的建议中有一个“苹果理论”，其主旨是说，防腐反腐体系的建立应着重考虑把一筐苹果放在什么容器里和什么条件下才能使苹果不容易腐烂，而不是把精力用在不断地从筐里往外捡烂苹果上。也就是说，要关注整个的系统，而不是局限于具体的个人。这实际上亦是治标还是治本的问题。这一理论是从各国廉政建设的实践中总结出来的，同时各国廉政建设的效果也一再印证了它的有效性。

二战后，发达国家为了自身的长治久安，致力于体制改革和制度建设，一直在不断地有针对性地采取措施，预防和治理腐败现象，特别是一系列国家建立起了防止利益冲突制度。我们看到世界上一些发达国家和地区的廉政制度体系，实际上都是以防止利益冲突为核心构建起来的。从各国的情况来看，防止利益冲突制度主要包括三个方面的内容。一是利益公开制度，尤其是财产申报制度；二是利益回避制度，包括任职、地域、公务等方面的回避；三是利益处理制度，包括公职人员资产出售、资产委托等。

经过30多年的改革，我国社会各领域的腐败现象不断得到治理，但一些重点领域的体制改革相对滞缓，是导致难以根治腐败的重要原因。因此，必须着眼于治本和预防，深入推进改革创新和制度建设，以制约和监督权力为核心，以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，加强总体规划，抓紧重点突破。要进一步健全服务和保障党和国家中心工作的反腐倡廉制度，认真总结这些年监督检查工作经验，抓紧建立健全中央重大决策部署贯彻执行情况监督检查机制。要进一步完善党员领导干部廉洁从政制度，逐步建立起以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》为核心、与社会主义市场经济体制相适应、与反腐倡廉建设有关制度相配套的党员领导干部廉洁从政制度体系。要全面推进廉政风险防控机制建设，形成以积极防范为核心、以强化管理为手段、以现代信息技术为支撑的科学防控机制。要健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。要积极探索开展制度廉洁性评估，提高制度的科学性、可操作性和适用性，真正形成对政府部门的刚性约束力。

三、高度重视监督机构的独立性、权威性、专业性，建立健全坚强有力的监督体制

为了防止公共权力的滥用，加强对公共权力的监督，在一些国家的权力监控系统中，除了不同权力主体之间的制约和制衡外，还在权力部门的内部及外部设立专门的廉政监督机构。这些机构在各国的廉政建设中发挥着十分重要的作用。

一是权力部门内部的监督机构。例如，20世纪60年代，美国参众两院建立起官方准则委员会，负责对议员的贪污受贿案进行查处。

二是审计监督。主要是建立一个独立、公正、客观的财政审计机构。从各国的设置情况看，审计机构的形式各不相同。从隶属关系说，有立法型国家审计机关、司法型国家审计机关、行政型国家审计机关和独立型国家审计机关，但其功能是一样的，都是为了保证政府不滥用纳税人的钱，从而合理合法地用钱。这些审计机构也有一些共同特点，即相对的独立性、依法受到保障、审计结果尽量公开、越来越重视绩效审计等。

三是建立专门的反腐机构。尽管各国的反腐机构从名称、职能到隶属关系以及权威性各不相同，但现在越来越多的国家认为，建立独立的、有权威的、体系完备的反腐败机构是廉政建设的重要环节和保障。例如，赫赫有名的新加坡贪污调查局不但拥有很大的权力，而且直接隶属政府首脑，还有独立而不受政府官员干扰的法庭作支援。美国则专门为调查美国政府舞弊案而设立了独立检察官制度，这个制度实施以来，先后查实了水门事件、伊朗门事件以及克林顿与莱温斯基不正当关系案件等。香港廉政公署则注重协助政府部门、企业健全内部管理机制，从系统上堵塞贪污漏洞。如《人民日报》2011年12月16日曾报道，香港廉政公署为体育团体制订防贪锦囊，就管治和内部监控的原则、标准提供指引，积极协助有关部门提升透明度和诚信管治水平。

我国的反腐倡廉建设必须大胆探索、勇于尝试，进一步改革纪检监察体制机制，不断提高纪检监察机关的独立性、权威性、专业性。要将反腐倡廉工作从党政机关向农村、国企、金融机构、城市社区和“两新组织”延伸，着力完善体制机制，提高监督效果。要开展以上级纪委领导为主、同级党委为辅的地方纪检监察机关管理体制改革试点工作，积极探索干部任用由上级纪委进行提名的干部管理体制改革，探索纪委书记向同级党的代表大会作口头报告制度，探索地方党政正职向同级纪委全委会述廉制度。要创新纪检监察干部用人机制、培训机制、激励机制，对用人、司法、工程建设、金融等腐败案件多发的要害部门和关键领域，有针对性地加强办案人员业务培训，提高办案能力。此外，还要不断提高纪检监察工作科技含量，积极探索以现代科技手段为支撑，以加强对权力的实时监控为重点，以电子化、数字化为基础的超前防范、全程监控的反腐倡廉动态监控机制，促进权力运行的规范化、公开化、刚性化、可控化。

四、高度重视社会舆论监督，确保公共权力在阳光下运行

各国廉政建设的经验表明，广泛的社会监督是防腐反腐体系中不可或缺的部分。权力公开透明，官员的行为时刻处于社会公众监督之下，每一个公民都能对腐败说“不”，是有效阻止腐败蔓延的有力武器。在不少发达国家，新闻舆论对官员腐败形成了强大的威慑。对各国当权者而言，社会监督犹如芒刺在背，使其在行使权力的过程中不敢胆大妄为、徇私枉法，如果有人敢越雷池，一旦曝光，便很难在众目睽睽之下逃脱责任和法律的追究。

比如，上世纪八十年代以来，法国舆论监督日益增强，不少官员腐败首先由媒体发现并揭露。在前总理朱佩政治献金案、埃尔夫石油公司贪污案、巴黎大区公共工程腐败案等案件的揭露中，媒体都发挥了重要作用。在丹麦，人们的住房、财产、土地都要经过注册，财产登记部门不容忍任何瞒报，从某种意义上讲，每个官员的财产都要曝光于公众眼球之下。1995年，时任瑞典副首相萨林年仅38岁，当年的瑞典《快报》披露说，萨林用公务信用卡购买了巧克力等食品。虽然萨林事后辩解说，她当时只是把公家和个人的信用卡用混了而已，并且事后也及时还了款，但舆论仍然穷追不舍，于是，一位年轻有为的副首相就这样只因为价值几十克朗(1克朗约等于0.97元人民币)的巧克力被迫辞职。

世界各国廉政建设的实践充分证明，公民有序参与是反腐败斗争取得胜利的重要法宝，仅仅依靠反腐败专门机构是远远不够的，也是不可能取得胜利的。中国共产党的性质和宗旨决定其在依靠自身力量的同时必须依靠最广大的人民群众，这是开展反腐败斗争的主要途径和重要内容。从我国目前的情况看，监督模式主要还是依靠上级对下级的监督，必须完善监督模式，进一步发挥群众在反腐倡廉建设中的主体地位，形成广泛参与的社会监督机制。