刘俊祥：加强社会管理基础性制度建设

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

原载《学术界》2013年第1期。

〔摘 要〕：加强和创新社会管理，必须从根本上加强社会管理的基础性制度建设，就是要加强社会管理主体对社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共生活领域管理过程中的根本的、基本的和主要的制度体系的改革与创新。根据中国特色民生政治建设的需要以及中国共产党科学执政、民主执政、依法执政和公平执政的要求，加强中国特色社会管理基础性制度建设的四项任务，就是要加强科学管理制度建设，其重点是加快一体多元的社会管理体制格局建设；加强民主管理制度建设，其重点是健全社会主义协商民主制度；加强依法管理制度建设，其重点是健全完善党和政府主导的依法维稳与依法维权相协调的制度机制，以及加强公平管理制度建设，其重点是推进中国特色的民生国家建设。

〔关键词〕：民生政治；社会管理；四项基础性制度；民生国家

根据中共十八大报告的要求，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，[1]必须加快推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体系。在我国的现阶段，要推进社会体制改革和构建社会管理体系，应该着力解决影响民生公平以及社会和谐稳定的重点难点问题，从民生政治的高度和顶层政治制度设计上，加强社会管理基础性制度建设[2]。适应这种需要，笔者将在本文中，主要从两个方面对中国特色社会管理基础性制度建设进行研究和构思，一是从理论观念上，阐明社会管理基础性制度建设的基本含义及其内容范围。二是从实证对策上，论证加强社会管理基础性制度建设的政治动因和根本任务，以及加强科学管理制度、民主管理制度、依法管理制度和公平管理制度这四项基础性制度建设的主要工作与重点任务。

一、社会管理基础性制度建设的基本含义

从一般意义来讲，社会管理基础性制度建设，主要包括以下四个方面的基本含义：

（1）社会管理基础性制度建设的范围，是社会管理领域。所谓社会管理，是指社会管理主体对社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共生活领域所进行的以谋求民生公平和社会和谐稳定的组织、协调、服务、监督和控制等公共治理活动。结合我国社会生活对社会管理的需要以及社会管理的现状，对我国社会管理的具体含义和内容，可以作如下几个方面的理解：第一，社会管理的主体是以政府为主导并包括其他社会组织和公众在内的多元化主体，即党委、政府、社会组织和公众。第二，社会管理的对象，主要是社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共事项。具体地说，社会事业包括教育、科研、文化、体育和医疗卫生等方面；社会事务包括人口、环境、公共服务、城乡社区等管理事务；社会秩序包括社会治安、安全与维稳等方面；社会福利包括就业、收入分配、住房和社会保障等等事务。第三，社会管理的方式方法，包括法律、法规和政策以及组织、协调、服务、监督和控制等。第四，社会管理的任务，包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。第五，社会管理的目的，是促进民生公平和社会的和谐稳定。

（2）社会管理基础性制度建设的对象，是社会管理的“制度”。从实质内容来看，所谓制度，是指人们在社会共同生活中所遵循的行为规则体系，即是说，“制度是一个社会中的一些游戏规则；或者，更规范地说，制度是人类设计出来调节相互关系的一些制约条件。”[3]在现实上，制度表现为人们选择或设计出来用于调节人与人之间利益关系的一种社会机制和规则体系。当然，规则虽然是制度的实质和核心内容，但并不意味着可以将制度局限于甚至等同于规则。因为，一项完整的制度应该是由规则规范、对象范围、功能作用和结构载体这四个要素所构成的行为规范体系。第一，规则规范。所谓规则，就是人们行为的准则、标准和规则等规范，它通过规定权利、义务和责任，或者赋予某种事实状态以意义而具有约束力。第二，对象范围。以规则为本质核心的制度对人们行为的规范，是通过对社会成员之间的相互（利益）关系的调整实现的。因此，任何制度都必然适用于一定范围的社会共同生活和社会关系领域。可以说，“制度不可能是没有范围和指向的，不存在放之四海而皆准的制度。制度必定是某一领域、某一方面的制度，这范围、领域、方面就构成了制度的对象。”[4]第三，功能作用。所谓制度的功能作用，就是指制度的内在功用能力及其对外在的影响效果，如整合功能、维持秩序功能、激励约束功能和塑造功能等。西方新制度经济学者将制度的功能作用界定为秩序、安全和个人激励、效率等方面，如柯武刚等认为，“制度的关键功能是增进秩序”，[5]而且，制度的功能还表现为有效协调和信任、保护个人自主领域、防止和化解冲突，以及通过选择控制权势并建立权势均衡等。第四，结构载体。制度的结构载体，是制度表现形式、存在形态和结构体系。具体地说，制度的表现形式，包括自然法则、宗教教规、习惯、道德、法律(包括宪法和各种具体法规)、戒律和组织纪律规章等正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制三种类型；制度的存在形态，包括体制、机制和组织等实体存在；制度在总体上是以规范体系或制度系统方式而存在的。综上所述，所谓社会管理制度，可以说就是由制度规则（包括制度理念）、制度范围、制度功能和制度结构这四个要素所构成的、人们在社会共同生活和社会管理过程中所遵循的行为规范体系。

（3）社会管理基础性制度建设的内容，是“基础性制度”的建设。基础性制度是与非基础性制度或者具体制度相对应的，这属于制度分层问题。根据“基础”一词的汉语词义，基础性制度主要有外部基础性制度、内部基础性制度和结合基础性制度这三种类型。第一，内部基础性制度。这是指制度内部的本源性或根本性制度、起点性或主要性制度。内部基础性制度与非基础性制度的结构分层，从制度规则、制度对象、制度功能和制度结构这四个角度来看，包括基础性制度与一般性制度；基本制度与非基本制度；制度与体制机制；宪法秩序或宪法规则、操作规则和规范性行为准则等结构层次的划分。第二，外部基础性制度。这是指制度系统外部更为基础、更为重要的制度部分。比如，相对于一个系统或单位办事规程或行动准则的工作制度、财务制度、作息制度和教学制度等具体制度而言，一个国家的政治制度、经济制度、社会主义制度或资本主义制度等等，就是外部基础性制度。第三，结合基础性制度。这是指兼具内部基础性制度和外部基础性制度特性与功能作用的跨界制度部分。综上可知，所谓社会管理基础性制度，就是指一些在社会管理制度系统内外发挥基础性功能作用的根本性、基本性或主要性制度。

虽然基础性制度与非基础性制度之间的划分和区别是相对的。但在一个国家，却可以说，国家层面和宪法层级上所确立的根本性、基本性和重要性制度理念、制度原则和制度规则及其制度结构所构成的制度体系，就是一个国家的基础性制度。据此所形成的地方层面的、体现为执行性法律规范、行为准则及其结构载体的制度体系，则是非基础性制度或者具体制度。从诺思所划分的宪法秩序或宪法规则（即社会认同的非正式元规则）、宪法安排（即国家制定法律和组织规范等正式规则）和实施机制（即源于意识形态的习俗和伦理道德规则等规范性行为准则）这三个制度层次来看，宪法秩序或宪法规则和部分宪法安排可以归为基础性制度，实施机制和部分宪法安排可以归为具体性制度。

（4）社会管理基础性制度建设的任务，是“制度建设”。通俗地讲，所谓制度建设，就是通过制度确认和制度设计等制度安排推动制度的形成以及通过制度改革与制度创新推动制度的变迁和发展。制度安排作为制度建设的一项内容，它既包括对非正式或内在制度的选择确认，也包括对正式或外在制度的设计制定；制度的变迁发展作为制度建设的另一项内容，它包括对旧制度的改革和对新制度的创设。在我国，加强和创新社会管理，其实质就是通过制度建设以加强和创新社会管理制度。具体地说，加强社会管理制度，是指不对既有社会管理制度框架进行根本性变革的前提下，为了适应社会生活的新变化，满足社会管理的新需要，对制度规则进行局部性修改补充，从而实现对原有社会管理制度的加强和完善；创新社会管理制度，则是指以新的观念为指导，通过创新性的制度确认和制度设计，创设出新的社会管理制度规则及结构体系。从这个意义上讲，加强社会管理的“基础性制度建设”，即是推陈出新的社会制度建设过程，就是从社会管理础性制度的层面，排除陈旧过时的社会管理理念、制度、体制机制和方式方法，同时，构建出新的社会管理理念、制度、体制机制和方式方法，并用新制度(或新制度结构)替代或改变旧制度(或旧制度结构)的制度变迁和发展过程。

综上所述，大体上可以说，社会管理基础性制度建设，是指社会管理主体对社会事业、社会事务、社会秩序和社会福利等社会公共生活领域管理过程中的根本的、基本的和主要的制度体系的改革与创新，其目的是通过创建新型的社会管理制度，实现社会的公平正义、和谐稳定和社会现代化。

二、加强社会管理基础性制度建设的动因与任务

根据上述社会管理基础性制度建设基本含义的分析，也可以说，中国特色的社会管理基础性制度，就是由党和政府设计实施的一些在社会管理制度系统内外发挥基础性功能作用的根本性、基本性或主要性的制度。这同样包括三种类型，即中国特色社会管理的外部基础性制度，这是在我国社会管理系统外部发挥指导、基础和支撑作用的经济政治与文化制度，如中国特色社会主义理论体系以及执政理念；中国特色社会主义根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度及其基础上的经济体制、政治体制和文化体制等。中国特色社会管理的内部基础性制度，这是在我国社会管理体系内部的本源性或根本性制度、起点性或主要性制度，如有关教育、就业、医疗、养老、住房等方面保障和改善民生的制度安排等。中国特色社会管理的结合基础性制度，这是在我国社会管理体系内外发挥基础中介作用的制度部分，如党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的社会管理格局，以及基本的公共服务制度体系等社会体制机制。概括地说，在中国共产党执政、国家治理层面和宪法制度层面上所确立的根本性、基本性和重要性的社会管理制度理念、制度原则和制度规则及其制度结构所构成的制度体系，就是中国特色的社会管理基础性制度。

由这些基础性制度的地位和作用所决定，加强社会管理的基础性制度建设，已经成为中国特色政治发展和政治体制改革的重要内容。根据广义政治论[6]，中国特色的政治建设和政治发展，要发展人民民主，实现人民当家作主，就必然要走从政治解放到经济解放，再到社会解放，最终实现人类解放的发展道路。而且，实现政治解放主要通过政权政治，实现经济解放主要通过经济政治，实现社会解放主要通过社会政治。由此来讲，改革开放以来，中国执政党和国家的工作重心从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，再到现在的“以民生建设为重点”的转型过程，就是中国特色的政治发展过程。具体地说，这就是从“以阶级斗争为纲”的政权政治，到“以经济建设为中心”的经济政治，再到“以民生建设为重点”的社会政治的发展和转型。这种“以民生建设为重点”的社会政治形态，在内容上表现为民生政治，在方式上表现为国家推行的社会建设和管理。从这个意义上讲，加强社会管理基础性制度建设就是加强民生政治制度建设。因此，发展民生政治，加强民生政治制度建设，就是我国加强社会管理基础性制度建设的极其深刻的政治原因和动力。

在我国，加强社会建设和创新社会管理，是以保障和改善民生为重点。为了全面建成小康社会，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快推进社会体制改革，构建中国特色社会主义社会管理体系。这表明，必须从民生政治的高度和顶层政治制度设计上，理解和加强社会管理的基础性制度建设。具体而言，这些政治原因和动力主要有：第一，党和国家的工作重点，从以经济建设和经济发展为中心转变为兼顾经济建设与社会建设的可协调发展，不断地提高人民的物质文化生活水平。第二，中共在执政理念选择上，不仅要科学执政、民主执政和依法执政，还要公平执政[7]，坚持立党为公和执政为民。第三，国家（及其政府）不仅要履行政治管理职能、经济管理职能和文化管理职能，还要履行社会管理职能，