曾毅：中国决策过程中的政府领导体制透视

［摘要］近来中国退休领导人的回忆性文献尤其是《朱基讲话实录》的出版，为我们从决策过程的角度理解中国政治体制提供了宝贵资源。中国政治体制中的行政首长负责制与党的集体领导制度的关系、分管领导体制与归口管理制度的关系以及综合协调制度，都在《实录》中得到全面体现，同时它也生动地揭示了既定政府领导体制下的政策执行机制的难题。从决策过程看，党的集体领导制度更加制度化、政府有了更大的政策动议权、市场也成为一种重要的政治权力力量。

［关键词］朱基；党政关系；政府领导体制；政策执行机制

国内外关于中国政治的研究主要集中于中国政治的“变”，诸如中国共产党的适应性转型、国家与社会关系、中央与地方关系、政治与市场关系、决策过程等方面。但是，这并不意味着我们对于中国政治中的“不变”即政治体制层面的东西已经认识很清晰了。《朱基讲话实录》（1～4卷）（简称《实录》）与《朱基答记者问》，以及通过大量高层访谈而形成的江泽民传（《他改变了中国：江泽民传》），为我们理解中国的政治体制提供了最为权威和最有价值的文献。本文以《实录》为主要线索，力图在决策过程层面重新认识总理负责制、分管领导制等方面的中国政府领导体制，以及与领导体制密切相关的政策执行机制问题。

一、政府总理负责制与党的集体负责制

根据1982年宪法，国务院实行总理负责制。在中国的政治体制中，总理负责制不同于西方议会制下的内阁责任制，而是共产党领导下的集体负责制。因此，一个常识是，理解中国政府领导体制不但要读宪法，还要读中国共产党党章。党章第10条规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”国务院总理首先是政治局常委会委员，这个政治身份是理解总理负责制的前提。换句话说，在国务院，实行总理个人负责制；而在政治局和政治局常委会，作为委员的总理必须服从集体及政治局常委会的决定。

与此相对应，总理负责制的事项首先在党的委员会那里得到认可或通过。党章第15条规定：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议，但不得擅自作出决定和对外发表主张。”也就是说，无论是重大人事安排，还是事关全局的经济政策以及政府管理体制的改革，都首先需要政治局及其常委会做出决定。

个人负责制和集体负责制的结合机制是党的组织。在党的组织方面，除了前述的常委会外，党组是另外一个重要组织。在中央国家机关即国务院中设党组，国务院党组只能对其上级机关即政治局常委会及其办事机构书记处负责，即党章第47条规定的“党组必须服从批准它成立的党组织领导。”

党章的相关规定是理解总理负责制的前提。党章中无论是关于党员的行为准则的规定（第16条），还是上下级党的组织关系的规定（第46～47条），以及关于党的权限的规定（第15条）和个人负责与集体负责关系的规定（第10条），都意味着总理负责制的前提是党的领导下的集体负责制，国务院事关全国的重大决定都首先是党的决定。

在熟悉党章的同时，还应该理解上世纪九十代以来党的决策体制的变化。不同于上世纪八十年代书记处的核心决策作用，到上世纪九十年代，政治局常委会成为制度化决策机关，政治局常委会“从毛和邓时代下宽泛的政策制定机构变成更为注重实际、讲究实效的办事机构。江像其他人一样也只能投一票，而一切问题都由多数票决定”［1］（Ｐ231）。作为制度化的办事机构，决策时征求集体意见成为常规化的程序。例如，“江泽民会见外国要人时，他得和其他高层领导人商议。作报告前，江的发言稿需要在常委会所有成员中传阅，听取他们的意见，而且每个人都要签名表示通过。如果有人提出疑问，他会直接写在文件上要求解释或解决。这种权力共享和征求意见的做法正是中国集体领导体制的运行标志，也可以说是共产党式民主和最高层制衡制度正常运作的一个缩影。”［1］（Ｐ173）

在政治局常委会运行制度化的同时，党的各种领导小组的作用也得到加强。十四大后，江泽民成为“党内负责经济事务、外交事务和台湾问题的三个‘领导小组’的组长，这使他可以在这些领域中直接负责决策工作”［1］（Ｐ185）。

上述党章规定和党的决策体制的变化是我们理解党政关系下政府决策体制和总理负责制的前提。尽管如此，并不意味着总理负责制形同虚设。按照江泽民传的说法，早在作为政治局常委的副总理时，朱基就几乎完全掌控国务院的经济事务［1］（Ｐ185）。可以想到，作为总理的朱基，宪法规定的总理负责制会有更大程度的体现，否则他既不可能有上任伊始的豪言壮语，更不可能有那么大的机构改革设想和执行力度。

在机构改革上，朱基把国务院的60多个部长一个一个找来，告诉他们国务院的部门将大大裁撤，还要减少300个部长和副部长、1900个司局长和副司局长，把国务院的3万工作人员减少17000人。对此，“部长们心中忐忑，开始叫苦不迭，都说自己的部门如何如何重要，为国家所必需，不能撤销。只有胡启立同意撤销自己领导的电子工业部。这让朱基这位新总理感到失望。旁人处在这个时候，也许会悬崖勒马，不再提这件事。可是他不是这样的人，就像他自己说的，要‘义无反顾，勇往直前’。”［2］（Ｐ183）

朱基政府的改革力度之大，历史上前所未有；而其敢于负责的讲话风格，更让人抱有无比高的期许。朱基所以要这样大刀阔斧地进行改革，直接因为他的负责任精神和忧患意识。在第一次国务院全体会议上，朱基以对历史负责的高度说，“因为我深刻地感到，本届政府是跨世纪的政府，是一个承前启后、继往开来的政府，如果错过了这个历史的机遇，下个世纪中国的事情就不好办了……我们国家目前潜伏着很多危机，随时都可能爆发……如果本届政府对存在的弊端不进行一个根本的改革，打下一个良好的基础，我看下一个世纪中国的事情就很难办。”［3］（Ｐ2）“如果本届政府都是‘好好先生’，我们就对不起人民，要做‘恶人’。”［3］（Ｐ4）“从严治政，要严格一点，不能随便就放过了，这不是放过一个人的问题，而是一个制度问题，否则，我们国家的命运可能就被‘放掉’了。”［3］（Ｐ5－6）

朱基为什么能讲这些话？为什么能大刀阔斧地改革？国外观察家更多从个性方面予以解读，“经济沙皇”等称号也纷至沓来，朱基对此很生气并坚定否定这些称号。事实上，国外的观察和对朱基行为的理解已经偏离了中国政治的领导体制和运转机制。很难设想，没有中央财经领导小组的批准，没有政治局常委会的决定，总理个人怎么可能去对政府体制动刀子？我们在后面将看到，不要说这样大幅度的政府体制改革，就是一项重大的经济政策，也需要中央领导小组或政治局常委会的通过。

因此，理解中国的政治决策，“为什么要”和“为什么能”是两个基本命题。“为什么要”讲的是个人因素，“为什么能”讲的是体制因素。在既定的体制下，不同的人做不同的事，而且个人意愿的实施有充分的体制保障或约束。

除了前述的“领导小组”制度和政治局常委会制度，“集体领导与个人分工相结合的制度”规定，使“为什么要”得以实现，即“为什么能”，即主管领导事实上具有很大的自主权以及相应的责任制。可以这样说，“集体领导与个人分工相结合的制度”就是将个人分工负责的政策建议以委员会集体的名义作出决定；没有个人分工和个人负责，集体领导也就无法作出决定，集体领导是对个人分工负责的特定领域、特定问题的集体决定。否则，很难想象一个庞大的制度机器如何运转起来。对此，我们可以从《朱基答记者问》中得以确认。早在当副总理时，朱基就对外国记者说过，因为我长期以来专门研究经济工作，作用要比别人大些。可见，作为党中央领导集体的一员、尤其是专事经济工作的领导成员，总理在事关全国的经济工作上作用会更大一些，具有很大程度的政策创议权。

除了党章规定的集体领导与个人分工相结合的制度，其他的制度规定也决定了总理负责制不等于一切都由总理专断，对重大问题的决定都要经过国务院全体会议、国务院常务会议或总理办公会集体讨论。当重大问题不能在国务院的相关会议上形成一致意见时，政治局或政治局常委会就成为最高决策机关。例如，关于如何推动高科技创新，朱基副总理主张以国有企业为主体，主管科技的国务委员宋健认为国有企业太官僚化，主张建立硅谷式的高科技园区来推动，最后二人的争执在政治局全体会议上得到解决―――开了3个小时的政治局会议最后只用了20分钟来敲定这个后来影响巨大的议程，即同意宋健的主张［1］（Ｐ187－189）。后来被称为“火炬计划”的项目就这样开始了，起初的24个（后来增加到53个）高新技术工业园区建立起来了。这个决策过程说明，国务院享有很大程度的经济政策创议权，但决定权在党中央。

这个政策过程再次说明，在观察中国政治时，不能因为鲜明的个人风格而勿视党政关系下的制度安排。一定要记住党章第15条：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定。”也就是说，国务院即使有了政策创议权，最后也一定要以“中共中央”的名义作出决定。1998年机构改革是党中央的决定，其他重大事项也是党中央的决定。比如，在中美ＷＴＯ谈判的最后时刻，朱基针对美国谈判代表提出的要求说：“你现在提出问题，我也很难回应，也要问江主席。”［3］（Ｐ361）而在朱基宣布最后接受美国的某些要求时说：“我们召开过一次最高层的会议，江主席作了指示，我们同意对你们的要求作出答复。”［3］（Ｐ363）综上，不难理解，朱基政府时期军队与商业脱钩的重大决定，离不开以江泽民为核心的第三代中央领导集体。

二、政府分管领导制度与党归口管理制度

根据《国务院工作规则》，“副总理、国务委员按分工负责处理分管工作。受总理委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表国务院进行外事活动。”可见，总理负责制下面是副总理和国务委员的分管领导制度。

理解国务院的分管领导制度必须与共产党的归口管理制度结合起来。1958年毛泽东严厉批评国务院及其部委搞分散主义，不让中央参加对经济工作的“设计”。为此，中共中央成立了财经、政法、外事、科学、文教各小组，具体领导对应的政府职能部门。根据1958年6月《中央中共关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，上述5个小组直接领导财经、政法、外事、科学、文教等5个大口的工作。至此，党中央形成了一套几乎与国务院完全对应的行政性管理机构。同样，党中央各工作部门也与国务院所属职能部门形成了对应关系。

1958年党政关系的变动使国家权力机关职能发生转移，共产党组织国家化了。至此，围绕以党的一元化领导为原则的国家领导体制已经建立起来了。这一党和国家领导体制可以表示为如下结构［4］（Ｐ31）。

我们平常所说“党和国家领导体制”，就是意味着党的组织国家化。比如，国务院的主要成员首先是党的重要领导人，国务院总理、副总理、国务委员同时都是政治局常委、政治局委员或书记处书记，他们往往也是党的有关领导小组的主要成员。因此，作为政府的国务院，事实上与政治局、书记处一并构成或领导着党的领导小组。

从官方新闻中可以观察到，国务院系统的组织人事和涉及宣传文化教育的事务，均由主管该“口”党的领导人直接负责。然而，宪法规定的国务院的18类职权，事实上已经揽括了国家的所有行政事务，这些显然不是数目有限的党的领导人都能够直接处理的。同时，改革开放以来，中国政治制度的运转也越来越规范化、常规化，进而形成制度化。比如，每年召开的“两会”，意味着政府总理以及重要政府部门要对人大报告工作，政府主要成员的任免需要人大决定。长此以往，这样的运作方式事实上就强化了国务院和政府部门的职权及其制度化。因此，“党政分开”虽然已经不再是政治的热门议题，但在上层的行政管理和经济决策中，“党政分开”已经得到一定程度的实现。应该说，这种结果不是刻意设计的，而是在日常政治生活中制度演化的产物。

阅读《实录》可知，分管领导制度在具体事务和全局事务上有不同的意义。在具体的部门或地区事务上，国务院分管领导享有完全的决定权。比如，1995年6月27日北京市委市政府向主管财经工作的副总理朱基汇报北京市的经济工作并“开了一个要钱的单子”。