刘松山：当代中国立法与政治体制改革关系的演变

当代中国的立法与改革、特别是与政治体制改革是同时起步并交错前行的。自十一届三中全会以来，政治体制改革一直在曲折中前进，而立法在政治体制改革的进程中起到了十分关键的作用。今天，政治体制改革与立法都走到了重要的历史关头。回顾三十多年来立法与政治体制改革关系的历史演变，从历史中寻找经验与启示，对于科学、妥善处理立法与政治体制改革的关系，进一步推进政治体制改革，具有十分重要的现实意义。

一、改革开放之初：立法对政治体制改革的有力推动

虽然党的十一届三中全会提出要把全党工作重心转移到经济建设上来，并着重提出，为了实现社会主义现代化，必须对经济体制进行改革，但实际上，当代中国的改革发轫于政治体制改革，而中国的立法也首先是从推动政治体制改革入手的。

1978年召开十一届三中全会时，应该说中国的政治体制改革刚刚起步，而法制建设由于1957年“反右”扩大化中断了二十多年后，实际上也是在重新起步。政治体制改革需要刻不容缓地展开，立法活动也需要迅速地起步。那么，如何处理两者之间的关系呢？是先探索、试验性地进行政治体制改革，等积累了经验后再立法，还是立法与政治体制改革同步前进，抑或是用立法推动政治体制的改革呢？以邓小平为代表的第二代中央领导集体，在加紧处理历史遗留问题、解决政治体制中诸多弊端的同时，更为倚重的是采用立法手段果断地推动政治体制改革。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议上提出了政治体制与解放思想的关系问题，那就是，“解放思想是当前的一个重大政治问题”，而“民主是解放思想的重要条件”[1]141-144。也就是说，没有民主的政治体制，就不能真正解放思想，而思想能不能解放，又是关系社会主义事业有没有前途的重大政治问题。“为了保障人民民主，必须加强法制。”[1]146这也就是说，必须通过加强立法来保障民主的政治体制，立法是可以走在政治体制改革前面推动政治体制改革的。邓小平在随即召开的十一届三中全会的公报中重申了他的讲话精神，从立法全局的高度提出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”[2]27根据邓小平的讲话和三中全会公报，1979年7月，五届全国人大二次会议一揽子通过了七个重要法律。在这七个重要法律中，除了中外合资经营企业法外，有六部法律都是旨在推动政治体制改革的。地方组织法和选举法废除了“文化大革命”中产生的“革命委员会”，代之以人民政府，并在县一级人民代表大会设立常务委员会，将人民代表的直接选举扩大到县一级，实行差额选举和无记名投票，这些都是政治体制上的重大改革。人民法院组织法和人民检察院组织法实际上也是在推动政治体制改革，从组织体制上恢复被“文化大革命”破坏了的审判机关和检察机关。刑法和刑事诉讼法看上去是单纯的刑事实体法和程序法，但它们对恢复社会秩序和司法机关，保障公民的基本权利和自由，重新确立和规范公、检、法三机关的职权，具有十分重要的意义。可以说，立法对政治体制改革的推动，是从这七个重要法律的制定和修改开始的。

在这七个法律制定之后，全国人大或者人大常委会又先后修改宪法，取消了其中有关“大鸣、大放、大字报、大辩论”的规定，彻底结束了因“四大”引起的民主政治生活的混乱局面；作出批准广东省经济特区条例和授权广东、福建两省人大及其常委会制定所属经济特区单行法规的决议，有力地推动了中央与地方关系的改革；还通过了全国人大组织法和国务院组织法，建立了最高权力机关和行政机关的组织体制。

在这一时期，对推动政治体制改革具有决定意义的立法是1982年宪法的制定。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保障人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力”，要“真正实行民族区域自治”，“要改善人民代表大会制度”，“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”[1]3399月16日，叶剑英在宪法修改委员会第一次全体会议上又说，“国家民主化的重大进展和进一步民主化的要求”、“国家领导体制”“正在进行和将要进行的重大改革”，“都没有也不可能在现行宪法中得到反映”，因此，“立即着手对它进行全面的修改，是完全必要的”[3]。在不到一个月的时间里，两位领导人对修改宪法以推动政治体制改革的果断、精辟、明确和决不含糊的表述，至今看来都令人耳目一新。在他们和中共中央的推动下，1982年宪法对政治体制改革以及诸多重大改革的规定都是十分具体的。宪法将党的领导从“国家机构”一章写入序言，改变了1975年宪法中党和政权机关不分的规定；以明确的任期限制彻底结束了国家领导职务的终身制；为解决权力过分集中的问题，设立了国家主席、国家中央军事委员会，并就改革人民代表大会制度的其他方面作出一系列崭新的规定；确立了民族区域自治制度的基本事项；赋予公民广泛的基本权利和自由；建立基层群众自治制度。宪法的这些规定都是十分重大的政治体制改革。这在1954年宪法后近三十年的历史中都是未有过的。

1982年宪法制定后，全国人大常委会又于1983年进行了一系列政治体制改革方面的执行性立法。1984年全国人大批准海南行政区建置，制定了民族区域自治法，进一步推动了中央与地方关系的改革。在1979―1984年这六年中，全国人大及全国人大常委会共通过宪法、法律和有关法律问题的决定78项，其中有关政治体制改革方面的立法51项，占立法总数的65.4％。这51项中的绝大多数又是以直接推动政治体制改革为目标的。为什么在当时既无准备又无经验的情况下，我们能够如此繁密地立法，并以无比坚毅的决心，大胆地推动政治体制改革前进呢？笔者认为有以下六点重要原因。

1.在总结“文化大革命”时期党和国家政治生活深刻教训的基础上，我们对政治体制方面的弊端和当时需要改革的方向已经看得十分清楚。邓小平就明确地指出，党和国家领导制度的主要弊端“就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”[1]327。因此，改革的方向和目标就是要坚决消除这些弊端。

2.建立一种民主、健康的政治体制，切实保障人民民主权利的需要。当时的形势紧迫，用邓小平的话说：“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才会有无限的希望。”[1]333“但是如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”[1]151

3.以邓小平为代表的老一辈革命家在“文化大革命”期间受到残酷迫害，个人的惨痛经历使他们深刻认识到，必须从制度上解决问题。这是他们下决心通过立法推动改革的内在动因。1980年意大利记者法拉奇采访邓小平时说：“我看不出怎样才能避免或者防止诸如‘文化大革命’这样可怕的事情”，而邓小平却回答：“这要从制度方面解决。”“我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。”“只有这样，才能解决问题。”[1]348

4.以邓小平为代表的第二代中央领导集体不仅具有广泛的群众基础，也具有非凡的胆识、勇气、自信和责任感，他们准确地把握了时代的脉搏。在1979年中央工作会议上，邓小平说，“解决了过去遗留下来的一系列重大历史问题”，“我们可以有把握地说”，在党中央的正确领导下，各项事业一定会不断取得新胜利[1]140。而在1980年8月《党和国家领导制度的改革》中他又进一步说：“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务”，“时机和条件都已成熟”。“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。我相信，这一点是一定可以做到的。”[1]342-343

5.大变革时代的整体环境对立法十分有利。十一届三中全会到1982年前后这一段时间，正是新旧体制交相嬗变、百废待举的时期，党内党外的思想异常活跃，人心思变，还不存在一个新体制建立后长期形成的惯性与惰性问题。这些情况都为立法推动政治体制改革创造了良好条件。

6.改革中可能遇到的一些过渡性问题，或者因为领导人的宽广胸襟、或者因为进行了其他制度设计，得到了妥善处理。如邓小平同志主张在宪法中设立国家主席，但有人不赞成，说要设国家主席，只能由邓小平担任。但邓小平说，“除了我，别人也可以担任”。“如果国家需要就设立，不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的体制。”[4]另外，为了在宪法中废除领导人职务终身制，邓小平倡导设计了一个史无前例的形式――设立中央顾问委员会作为一个过渡的办法。为此，他在1982年7月30日中央政治局扩大会议上还专门作了“设顾问委员会是废除领导职务终身制的过渡办法”的重要讲话[1]413-414。

二、20世纪80年代中期后立法策略的转变

那么，在七个重要法律和1982年宪法制定后，是不是意味着政治体制改革的主要任务已经或者说基本完成了呢？答案当然是否定的。1982年宪法制定后，邓小平对于政治体制改革问题一直给予高度关注。1986年的9月―11月，他对内、对外连续四次谈话强调政治体制改革。按照他的设想，1987年党的十三大报告更是浓墨重彩地用了7000多字的篇幅谈政治体制改革。此后，历次党的代表大会报告也都专门列出标题，用一定的篇幅将推进政治体制改革作为一项重大任务来提出。2002年2月18日，江泽民在对十六大报告起草工作的批示中还专门强调，要“找准政治体制改革的重要环节，提出切实有效的措施，积极推进”。“这个问题我们不回避，也回避不了。”[5]440党的十六大报告提出要“继续积极稳妥推进政治体制改革”[6]28，十七大报告也提出，政治体制改革“必须随着经济社会发展而不断深化”[7]。可见，随着经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务不仅远未完成，而且更加复杂而艰巨。但是，从20世纪80年代中期开始，我们处理立法与政治体制改革关系的策略发生了重要转变。

1.政治体制改革方面的立法无论从地位、重要性还是数量上看，都排在经济体制改革之后。这与政治体制改革和经济体制改革关系的历史演变具有密切关系。十一届三中全会后首先开始的政治体制改革为经济体制改革创造了宽松的政治环境，并带动和推进了经济体制改革。七个重要法律中的六个法律、1982年宪法以及其他方面的立法，都发挥了积极作用。但是，在良好的政治环境奠定后，中国改革的重心很快由政治体制转向了经济体制。邓小平在1985年6月29日会见外宾时就说：“我们最大的试验是经济体制的改革。”“这是我们党和国家当前压倒一切的最艰巨的任务。”[8]130这样，经济体制改革就在整个改革事业中占据了核心和主导地位。

这种情况反映在立法中，就是经济体制改革的立法大大超过了政治体制改革方面的立法。从1985年以后历年的全国人大常委会工作报告中可以发现，有关经济体制改革的立法已经逐渐成为立法的中心和重点，有关政治体制改革立法的数量相对减少。从1985年到2010年2月十一届全国人大四次会议上全国人大常委会工作报告正式宣布中国特色社会主义法律体系形成之前，全国人大及其常委会通过的宪法修正案、法律和有关法律问题的决定近290件，其中直接涉及政治体制改革或者民主政治方面的立法仅有40件左右，占立法总数的比例不到14％，这与1984年前所占的65％相比，差距很大。

2.用立法推动政治体制改革的事项和范围缩小了。80年代中期以后，立法机关基本没有进行过类似1982年宪法和七个重要法律那样大范围地、全局性地、根本性地推进政治体制改革的立法。除了继续对几个经济特区进行授权立法以改革中央与地方关系以外，着力推进政治体制改革的立法基本限于两类：第一类是基层民主方面的立法，村民委员会组织法的制定就是典型。这部法律涉及几亿农民的民主实践，立法前没有通过试验、试点来积累经验，农村还存在诸多需要调查研究的实际情况和困难。六届全国人大五次会议审议后认为，作为一部基本法律，全国人大会议通过的条件还不成熟。但是，就像彭真所强调的那样，办好村民委员会“是国家政治体制的一项重大改革”[9]。为推动这一改革，全国人大会议创造性地作出决议：“原则通过”村委会组织法的草案，