李克军：县市工作的最大特点是行无定则

《县市领导参阅》编辑部的朋友约我写县(市)工作的运行规则。按说，这是个比较容易完成的任务。我们所说的县(市)工作，并非县(市)区域内的全部工作，主要是指县(市)领导工作。其客观依据应该是县域经济、政治、文化、社会发展和公共管理的一般规律；其运行规则也有诸多现成的规定和论述。如，《中国共产党章程》、《中国共产党地方委员会工作条例》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法规对县(市)党政领导机关的职能、职权、工作规则均有明确阐述；中央关于党的自身建设和提高执政能力的决议及领导的讲话、文章中，对领导班子建设提出了系统明确的要求；党的建设、行政管理、领导科学等学科的研究成果中，对领导行为规则做了系统的论述和概括；中央党校在举办县委书记培训班时还多次出版《怎样当好县委书记》的实证专着。从这些文献中，总结概况出十条八条"规则"来，并不很难。但是，在我国现实条件下，实践与文本的差异是比较大的。特别是县(市)这一级，实际工作中存在着很多各类文本都难以涉及到的情况和特点，把这些情况和特点中的全部或一部分概括或总结出来，难度很大。一是很多运行规则是心照不宣的，几乎人人都在奉行，却很少有人说出来，或很难准确地说清楚。你说属于"潜规则"吧？又不完全是，因为这里包含着很多"显规则"的因素。二是我国2000多个县(市)经济社会发展水平和地理条件相差悬殊，领导团队和党政主官的素质、作风和行为习惯的差异也非常大，即使是同类地区的不同县(市)或同一县(市)的不同届别领导，也各有各的"打法"。所以，很难概括出相对"普适"的规则来。几经思考，我觉得县(市)工作的最大特点是"行无定则"。"行无定则"，并非是没有规律性的东西可循，如果"行无定则"符合多数县(市)工作的实际，那本身就是个带有"普适性"的东西。我只所以这样表述，一是想说明不同县(市)工作的差异性太大，各具特色甚至是一家独有的行为方式比较多。二是想说明县(市)很多工作的方式方法带有鲜明的随机性、多变性的非规范性。

一、家家有本自己的经

县(市)工作"行无定则"的成因很复杂，我觉得，最重要的有三点：一是地位特殊，权力运行具有相对的独立性和自主性。县（市）作为国家行政管理的一个中间层次，具有承上启下、固本强基的战略地位。县域经济在区域经济中，是相对独立的单元；县级权力结构比较完备，除了外交、军事、立法等特殊领域以外，与中央和省级机关的差别只有大小之别，几乎没有多寡之分。所以，县(市)可以相对自主地处理一些事务，干成一些利国利民的好事，也可能干出某些劳民伤财的坏事。所以，很多人说"县(市)为王"、"自成体系"，县(市)委书记是"一方诸侯"、"土皇帝"、"山大王"。此类说法尽管有些片面，但不能说毫无根据。二是任务繁重，需要更多的机动性和灵活性。如果说，相对独立性和自主性在省和地级市同样存在，那么从承担的任务看，县(市)则具更为具体、更为艰巨。因为县(市)处于宏观调控和微观管理的交汇点，是城市与乡村的结合部，也是各类社会矛盾特别是"三农"、教育医疗、贫弱群体生存等问题的多发带。也可以说，我国改革、发展、稳定的所有问题，包括一部分大都市常见的问题，几乎都在县（市）范围内有所体现。很多工作或棘手问题，不是照搬红头文件、成文法规或讲些原则话所能奏效的，而必须从实际出发，创造性地贯彻执行党规国法及上级精神，在很多情况下，还需要突破现有的条条框框，采取某些政策法规依据不够充分的措施甚至违规手段，才能实现既定工作目标或维持正常运转。三是责权不对应，使疏通上下关系和"非规行政"成为工作常态。县(市)所承担的工作，绝大部分要接受上级的检查和考核，而且要求一把手"负总责"，有些还要签订责任状或实行"一票否决"、"责任追究"制度。相对而言，县(市)的权力却既大又小。所谓大，是说涵盖面宽，机动性大，大部分公共事务可以在县(市)范围内得到处理，也可以说"非规行政"的空间比较大。所谓小，是说各项政策法规的制定和解释权控制在上级业务部门手中，改革发展中的一些重要问题，县(市)在法定的权限内，无法解决，即"合法权力"相对小。要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾，有时需要一次次地"跑部进省"，八方"朝拜"；有时需要先斩后奏或斩而不奏；有时则需要打政策法律的"擦边球"，甚至不得不"闯红灯"、"越红线"。所以，"行无定则"成为普遍现象。但"行无定则"不等于随心所欲或心中无数，事实上，绝大多数县(市)的主要领导，都有自己的主政目标和工作策略。或者说，家家有本自己的"经"。

念自己的经，自然涉及到最常见的一句话，即："坚持对上负责和对下负责的一致性"。应该看到，在国家大政方针基本正确的前提下，两者在多数情况下是完全一致或基本一致的，地方官在"两个负责"的行为上，只存在做得好和不够好的问题，不存在两难选择。那么，按照正常逻辑，只讲"为人民服务"就可以，提"两个负责"已经没什么实际意义了。只所以强调处理好"两个负责"的关系，是因为"上"与"下"有时存在着矛盾或差异，需要做出"取此舍彼"或"厚此薄彼"的选择。空谈"兼顾"或"一致"只能使人满头雾水。其实，在实际从政生涯中，"县官"们经常在自觉或不自觉地处理着"三个负责"的关系。即：对上负责，主要是贯彻党和国家政策法规、上级部署，维护全局利益，满足上级领导的某些要求；对下负责，主要是维护本地公共利益、群众利益或某些单位利益；对自己负责，主要是维护自身的政绩、威望、前途、安全。

如何处理好"三个负责"的关系，我们可以提出一些原则要求。比如，涉及到国家民族大局和人民群众长远利益的事情，要首先考虑对上负责；上边要求出现错误或与实际有出入，则应该大胆维护本地利益或群众利益；个人前途和利益可以考虑，但要服从党和人民的利益，而且应该相信群众相信党，只要你好好为人民服务，组织上是不会亏待你的。但在实践中完全达到这些要求的，恐怕是凤毛麟角；为谋取私利而置公共利益于不顾的，也是极少数。多数人会在兼顾"三个负责"的前提下，根据自己的主政目标，寻求"损益平衡"。

主政目标，一般包括工作目标、晋升目标和安全目标。任何一个县(市)，都要通过党代会、人代会确定一定时期内的发展目标。比如，实现几个翻番、建设几个基地、解决几大民生难题，等等，这既是党政领导班子的集体施政纲领，也是党政"主官"特别是书记在任期间的主要工作目标。在通常情况下，书记还要选择其中的某一方面作为突破口，力求形成自己的"亮点"。对此，有的可能写到报告中，有的则深藏在自己的头脑中，还有的要在工作运行过程中根据新情况随时确定。此类兴奋点，也属于工作目标的一部分。此外，党政"主官"还要考虑自己可能在现有岗位上工作几年，通过什么途径如期晋升或荣转？如何规避风险，安全平稳地度过这个主政风险期。当然，有人的主政目标比较清晰系统，有人则只有个大致的考虑；有人考虑公共利益多些，有人考虑个人利益多些；有人偏于保守低调，有人偏于大胆冒险。在考虑和设计主政目标，特别是围绕既定目标处理各类公务过程中，要自觉或不自觉地进行收益与成本的测度。这种测度类似于企业"损益平衡点"的测算，但没有固定的公式。

一般情况下，执政业绩和收益包括以下几大方面：1、贯彻落实上级工作部署的绩效；2、本地经济社会发展；3、城乡居民收入的提高和物质文化生活的改善；4、上级领导的赏识；5、在本地干部群众中的口碑、威望；6、媒体的肯定与褒扬；7、个人及亲友利益的获取。成本和风险，主要包括：1、为了获取上述业绩或收益所付出的公共财力及人力、资源、环境等方面的代价；2、个人付出的努力和艰辛；3、为了取得某一方面的成效而带来其他方面的损失；4、为公共利益采取"非规措施"带来的政治风险；5、触犯某些人或群体既得利益带来的不稳定因素及由此引发的群体事件；6、以权谋私行为给自己带来的声誉损害和被查处风险。不同的官员，损益"指标"的设立和权重差别很大，但是有两点是共同的：第一，期望用尽可能小的成本、代价获取尽可能大的业绩和收获；底线是"损益平衡"，避免得不偿失甚至"翻车落马"。第二，要在保证"损益平衡"的前提下取得尽可能好的业绩和收益，必须善于念好自己的经，把照章办事、依法行政与敢作敢为、灵活施政结合起来。

如果以上的分析是符合实际的，那么我们不难看出，无论是从县(市)所处的客观环境、体制性因素上看，还是从由此产生的县(市)官员从政心理上看，"行无定则"都有其必然性。

二、无处不在的"非规措施"

县(市)工作"行无定则"的主要表现是各方面工作都要经常采取一些处于法律政策边缘甚至是违规的办法或策略，即本文所说的"非规措施"。在以下三项工作中表现尤为突出：

--招商引资，往往不计成本。多数县(市)存在经济总量小、财政实力弱、结构不合理、工业化水平低、城镇化进程慢、教育卫生等社会事业发展滞后等困难和问题。这本来是很正常的，循序渐进、尽力而为地抓发展就是了。但面临着上级责任目标考核和兄弟县(市)你追我赶的巨大压力，不同条件的县(市)都要实现"跨越式发展"。虽然各地的党政干部考核办法几经修改完善，在目标体系上已经体现了经济、政治、文化、社会四位一体发展的要求，但受"评分法"的制约，在实际考评结果上仍难以跳出GDP、财政收入、固定资产投资规模等几项主要经济指标定乾坤的窠臼。在县(市)这一级，经济指标的增长，主要靠招商引资和项目拉动。由于我国的市场机制还不够健全，各地执行国家政策的机动性灵活性也比较大，所以，客商到哪里投资，资本向哪里流动，很大程度取决于不同地方的招商引资工作力度和政策优惠程度，也可以说，招商引资的成效大小已经成为一个地区能否抢占优势、能否实现快速发展的重要因素。另外，目前财政体制是分级分灶吃饭，哪里能够借助外力把经济搞上去，把财政"蛋糕"做大，哪里日子就好过。即使抛开个人政绩，为本地积蓄经济发展后劲和劳动群众充分就业和增加收入考虑，也不能在招商引资上项目方面落在他人后边。这样，就形成了各地争抢项目、血拼优惠政策的乱象。虽然土地征用和税收政策规定得都很严格，但在很多地方，投资商不但可以享受土地零地价、税收免二减三等优惠政策，还可以得到厂房建设或设备购置补贴资金。从"损益平衡"的角度看，这样的招商引资，对国家和民族的全局利益几乎是有百害而无一利，或者说损失极大，收益甚微；就一个地方的局部利益来说，有得有失；就领导班子及其主要成员的当期业绩来说，收益则远远大于成本和风险。很多地方血拼政策搞招商，成了解放思想、加快发展的先进典型。相反，很少看到哪个领导干部因为在招商引资中违反政策而受到追究。所以，招商引资不计成本，成了愈演愈烈的倾向性问题。

--争取国家资金，常常违规"越线"。争取国家项目、资金，一直是县(市)领导们的兴奋点。随着国家财政转移支付特别是对"三农"工作支持力度的加大，涉及到县域经济发展和解决乡村民生问题的项目、资金越来越多，县(市)争取国省资金的力度也越来越大。有的把它作为一项重点工作写入年初的政府工作报告或工作要点，有的把它列入了各部门和各乡镇的目标责任状。就中西部绝大部分县(市)来说，本地经济和社会发展，主要取决于四大因素，一是基础和条件，二是招商引资，三是全民创业，四是国家支持。第一个因素带有先天性，当期领导不可左右。在后三个因素中，最立竿见影的是争取国家项目和资金的支持。获得尽可能多的国家资金，不但可以缓解本地财政拮据矛盾，推动基础设施建设，促进社会事业发展，改善城乡面貌和人民生活，还可以在很短的时间内浇灌出各类典型之花，获得各方赞誉。另外，国家拨付给县(市)的资金，多数是没有固定计算公式的，资金所依附的"项目"，虽有投向、标准和条件等方面的规定，但灵活性很大。可以说，符合条件的项目千千万万，能够获得批准的相对有限。哪个地方胆子大、门路宽、办法多，哪个地方就可以获得更多的项目和资金。这里关键环节有两个，首先是编制好可研材料。无论你的实际条件和理由多么充分，材料达不到规定要求，是不可能通过项目评估和论证的；你的材料达标了，别人材料所列举的条件比你更具优势，你的竞争力就略逊一筹。所以，真实度和科学性的要求要无条件地服从"可批"目标：各种数据要按项目要求进行"技术处理"；项目实施的效益预测要尽可能最大化；项目所需资金额度要宜多不宜少，