李晚莲：毛泽东时代的国企职代会与国家基层治理逻辑

摘要: 企业职代会的运作与国家基层治理逻辑之间存在本质的联系，作为工人参与管理的制度化渠道和国家开展政治运动的场所，企业职代会承载了国家政权合法性建构和达成基层秩序的职能，同时作为生产的组织化动员方式，企业职代会也是国家基层治理有效性的重要工具。毛泽东时代职代会在微观企业场域中的运作，正是国家基层治理逻辑的体现。

关键词: 职代会；基层治理；合法性；有效性

作为中国政治革命中政权转换的产物，职工代表大会（以下简称“职代会”）已经产生有半个多世纪了。尽管职代会在我国公有制企业中实现职工民主管理、整合基层利益、稳定基层秩序等方面发挥了重要作用，但是学术界有关职代会的研究并不多，具体到毛泽东时代的职代会，其研究成果就更少了。1及2总体来看，“厂长做报告，代表提保证，主席发号召，书记作指示”是对该段时期职代会组织运作的总体印象，“无事可参”、“生产动员组织”是对该时期职代会职能的普遍评价。3这些对毛泽东时代职代会的描述与评价主要是从职代会的表面组织形式和职工参与的理性逻辑角度出发的，前者只描述了职代会的组织现象，缺乏对现象背后制度逻辑的分析；后者则是基于理性选择学派的视角，关注职代会运作过程中微观主体的行为逻辑，而忽略了毛泽东时代政治经济生活中最重要的主导者――国家和党的制度逻辑。事实上，作为一项国家建制，其组织和实现的方式必定会受到国家基层治理逻辑的影响，而且在毛泽东时代，这种影响甚至是主导和决定性的。当然，在关于职代会的研究中，也不乏跳出企业职代会本身，将视角定位于企业职代会的意识形态及国家宏观追求的一些研究，然而这些研究大多是停留在制度文本分析和宏观演绎的层次上（部分是因为第一手材料难于获得）。4企业职代会制度既是国家制度规范，又是具体实践，要深入了解该制度的运作，必须结合国家的制度逻辑与企业职代会的微观运作，建立起宏观与微观之间的联系。为此，笔者深入到广州市一家大型国企――A厂。该厂保留了自新中国成立以来的丰富档案，其中包括比较完整的企业民主管理的案卷。笔者还访谈了部分老职工，对毛泽东时代该企业的职代会运作进行了分析，形成了本研究的具体关注问题：在毛泽东时代，国家的基层治理逻辑是如何贯彻在企业职代会的运作过程中并影响其具体运作的？

一、国家基层治理逻辑概述

何为制度逻辑？社会学家蒂利（Charles Tilly）认为制度逻辑“是一些重复再现的动因，它们在不同的情形和次序排列组合中相互作用，从而导致相去甚远但又循迹可查的结果”。5周雪光与艾云认为，制度逻辑指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，正是这些制度逻辑诱发或塑造了这一领域中相应的行为方式。6在企业职代会制度的运作中，国家、工会、企业行政、普通职工是最重要的四方主体。而在高度集中的计划经济时期，国家力量不可抵挡地介入到企业的生产过程中并发挥着直接的深刻影响，在企业中的政治机构本身构成了国家政权的一部分。理解和分析当时的企业职代会，抓住国家基层治理的制度安排、制度诉求及其行动机制是关键。

（一）国家基层治理逻辑

关于国家基层治理的内在逻辑，相当一部分学者做过研究。例如林尚立提出的“双重制度需求”论，即现代化发展对国家政治提出了双重需求，一是需要建构有效的权威体系，以创造秩序；二是需要发展有效的民主体系，以保障权利的维护和权力的合法性。7冯仕政在对国家运动形成与变异的分析文章中指出，中国的国家政体是一种“革命教化政体”体制，这种体制的国家面临着两方面的压力，一是卡里斯玛型权威合法化压力，即国家用自己拥有符合赶超型现代化所需要的超凡禀赋来论证自己的执政合法性，二是对超凡业绩的追求，以证示自身的合法性。8因此，正如蔡禾总结的那样，任何国家治理都必须解决治理的有效性与治理的合法性问题：在基层治理的合法性方面，包括治理权威的特征合法性以及作为合法性；而在基层治理的有效性方面，包括自上而下政令的贯通以及基层社会的发展与基层秩序的达成。9

（二）企业职代会制度与国家基层治理逻辑

国家在企业职代会组织与运作中的制度逻辑，事实上是国家进行基层治理内在逻辑的具体体现之一。企业职代会暗含在国家体系特征之中，并承载着体系作为合法性与有效性的期望。

首先，我国的国家性质决定了国有企业应进行企业民主管理，应采取职代会等民主管理形式。因为我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，自然也是社会和经济的主人，在社会主义国家中工人阶级占据领导地位，10所以职工在企业内部参与民主管理不仅在逻辑上是顺畅的，而且在国家意识形态上更是必要的。

其次，企业职代会制度是具有中国特色社会主义基层民主的制度形式，是我国社会民主建设和民主发展的重要体现和组成部分。从某种意义上来说，由于我国实行的是党的一元化领导体制，不像西方国家的“议会民主”， 不能在国家层次上实行大民主，那么，国家和党靠什么东西去实现民众对社会主义国家民主的认同？只有通过基层组织内部的民主管理来构建。可以说企业职代会作为我国基层社会主义民主制度之一，承担着彰显国家民主的职能。

最后，企业职代会将基层矛盾集中并化解在单位内部，提供给职工一个利益诉求、利益整合的制度化渠道，可以达成基层治理秩序。同时，职代会作为一种组织化的动员方式，可以渲染集体情感，在一定条件下还能激发职工工作积极性，达到基层治理的有效性。

二、企业职代会的建立与发展

一般认为，企业职代会的前身是工厂管理委员会制度和在此基础上的职工代表会议制度。11新中国成立后，各项国家制度建设与基层组织运作原则都应相应地体现出新政权与旧政权的本质区别。全心全意依靠工人阶级，不仅是国家恢复生产和经济建设的需要，同时也是打破旧政权权威的政治需要，因此，制定工人阶级在国家政权中领导地位的国家制度和在企业组织中主人翁地位的企业领导体制势在必行，工厂管理委员会与职工代表会议制度作为工人参与管理的制度安排应运而生。1949年5月，中华全国总工会在天津召开了华北职工代表会议，刘少奇在这次会上发表了重要讲话，大会通过了《关于在国营公营企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的决定》及其实施条例。1949 年8 月华北人民政府颁布了《关于在国营公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例（草案）》，对工厂管理委员会组织机构的人员构成与职权进行了规定。1950年2月28日，中华人民共和国政务院和财经委员会联合发出《关于在国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》。上述法规规定：工厂管理委员会由厂长、副厂长、总工程师、工会主席（以上为当然委员）、其他生产负责人（由厂长提名上级决定）和相当于以上人数的职工代表（职工代表由职工大会或职工代表大会选举产生）组成。一般来说，工厂管理委员会有成员5至17人。按规定，工厂管理委员会对工厂的生产、管理、人事、工资、福利等工厂的大小事项有决定权，是新中国成立后构建的一个分散管理决策权的组织机构，但是它并没有替代厂长的决策权。工厂职工代表会议则是由基层工人选举产生，有权听取和讨论管理委员会的报告，检查其管理职能和领导作用，提出建议和批评，从本质上来说是一个群众监督的组织机构。职工代表会议要求每个月开会一到两次，由工会主席召集。职工代表会议作出的决议，需要通过工厂管理委员会批准，最后由厂长颁布才有效。

关于工厂管理委员会与职工代表会议的性质，陈用文对其进行了比较清晰的总结：

管委会的性质是国营、公营工厂企业中统一领导的行政组织，是在上级工厂企业管理机关领导下的企业行政组织，它是国家委任的厂长（或经理）为首的企业管理权力机构，它既是决策机关，也是执行机关。厂长不可以独断，否则工人无法感到自己是工厂的主人。管委会不是党政工的联系会议，否则容易产生三方面在会议上只感兴趣对自己有利的问题，对无兴趣或不利的问题不愿讨论。职代会作为一个群众性的组织，可以检查管委会议的工作作风和经营管理，并对其提出批评和建议。凡是职代会关于工会的决议，只要不与上级工会指示和决议相抵触，厂工会应无条件执行，但是有关工厂行政方面的决议，则只能作为向管委会提出的建议，由管委会讨论后再决定是否执行。12

1956年，党的第八次全国代表大会提出，为更好地贯彻党的群众路线，将企业职工代表会议改为代表常任制的职工代表大会，提出“在国营企业中实行党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制”，并要求各级工会组织将这一民主管理制度作为自己的首要任务。1957年4月，中共中央发布《关于研究有关工人阶级几个重要问题的通知》，正式决定把企业中现行的职工代表会议改为职工代表大会，适当扩大职工代表大会的职权；提出职工代表大会采取常任制，规定了职工代表大会的四项基本职权。

自1957年后，职工代表大会制度开始在国营企业中稳步推进，它为职工以主人翁态度参与生产管理、了解企业生产情况提供了制度化途径。但是，在“大跃进”期间，由于许多国营企业的职工代表大会变成了只是下达国家计划、动员完成生产任务的手段。1960年3月，毛泽东在中共中央批转《鞍山市委关于工业战线上的技术革新和技术革命运动开展情况的报告》，对我国社会主义企业的管理工作作了科学的总结，强调要实行民主管理，实行干部参加劳动、工人参加管理，改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术员三结合的“两参一改三结合”的制度，即 “鞍钢宪法”。此后，我国的许多大型企业陆续试行了这种管理制度，1961年制定的《国营工业企业工作条例（草案）》（以下简称“《工业七十条》”）正式肯定了这个制度，并且把企业的职工代表大会作为实行这种制度的一种具体形式，明确规定“企业职工代表大会是吸收广大职工群众参加企业管理和监督行政的重要制度”。1965年7月，中共中央修改了《工业七十条》，将它由原来的10章扩展为20章，形成了《国营工业企业工作条例（修正草案）》（以下简称“《修正草案》”）。《修正草案》规定职工代表大会的性质是“职工群众参加管理、监督干部、行使三大民主的权力机关”，提高了职工代表大会的地位表述，将其确立为“权力机关”，而且对职工代表大会的职权进行了进一步的扩展。

“文化大革命”开始以后，工会组织几乎停止了工作，职工民主管理也随着社会正常工作秩序的打乱而陷入了困境，职代会在大多数企业中基本停滞。

三、毛泽东时代企业职代会的运作与国家基层治理逻辑

由上可知，企业职工代表大会制度经历了工厂管理委员会、职工代表会议以及制度化的职工代表大会制度的发展阶段，但无论哪个阶段，职代会在微观企业场域中的运作，都打着国家基层治理逻辑的深深烙印。

（一）企业职代会的建立：国家政权合法性的构建与基层政权的巩固

1. 建构新生政权的合法性

新中国成立之后，执政党面临着迅速获取国民对政权的合法性认同和稳定巩固政权的任务，尤其是城市社会对政权的认同。对于政权合法性的认同需要建立在新政权与旧政权之间的决裂之上，新的政权需要寻求可依靠的新阶级力量。在城市管理中依靠谁、做什么的问题上，毛泽东提出要依靠工人阶级，发展生产。13但是如何获取工人的信任，如何让工人值得依靠，执政党不仅在意识形态上需要进行密集的教育，而且从管理体制上力图发挥工人的主动性，凸显工人的主人翁地位，以区别于旧政权，稳定与巩固新政权的阶级基础及其经济基础。工厂管理委员会与职工代表会议制度的建立就是为工人直接参与生产管理确立的一条制度化渠道，提高工人阶级主人翁意识，体现新生的政权与旧政权在生产管理和阶级基础上的本质区别。

要知道新民主主义的管理生产与官僚资本主义根本不同之点，就是官僚资本主义是依靠对工人的强制压迫，我们是依靠工人的自觉。因此，管理民主化与行政干部的民主作风有特别重大的意义。14

实行民主管理化的唯一的、基本的先决条件，就是有了工人阶级领导的政权。在原来帝国主义、官僚资本主义的企业与一切旧资本主义企业里的管理工作，对于工人是依靠压迫方法来强制工人劳动生产的，是要使工人永远成为机器与资本家的奴隶，在新民主主义政权领导下国营、公营工厂企业里的管理工作，则是要把工人变成自觉地愉快地使用机器的主人。因此，