焦洪昌 叶强：民主政治的常识与共识――论差额选举制度的重大现实意义

摘要: 作为人类制度文明的产物，差额选举被世界各个国家、地区和组织普遍接受并应用，已经是不争的事实。差额性的竞争以及自由、真实的意思表示凸显了选举制度的本质。作为执政党，中国共产党党内民主对国家民主和社会民主的实现意义重大，党内实行差额选举的历程就是中国民主政治进程的缩影。回望我国差额选举的艰难历程，再现差额选举立法背后的争议与博弈，探寻选举制度存在的问题及成因，面对现实，拣起常识，形成共识，是国家民主政治改革与创新的前提。

关键词: 差额选举；民主政治；选举立法；常识；共识

现代政治多为民主政治，主要由选举、代议、政党三项制度构成，其中选举制度居于首位。一般认为：普遍、平等、直接、秘密的选举表征了选举制度的核心价值;差额性的竞争以及自由、真实的意思表示凸显了选举制度的本质。客观而言，作为人类制度文明的产物，差额选举被世界各个国家、地区和组织普遍接受并应用，已经是不争的事实。然而如何将人类的这一普通常识，更广泛应用于中国民主政治的现实，则是需要社会各界乃至全体公民艰苦努力才能实现的。本文的目的是拣起常识，凝聚共识，在理念、规范、实证辩驳和梳理的基础上，面向中国实际，解决中国问题，通过制度创新的一小步，推动中国政治体制改革的一大步。

以价值和概念为视角

差额选举是相对于等额选举而言的，指正式候选人人数多于应选名额的制度。差额选举与等额选举各有优长，它体现了权利保障、程序正义、理性选择的原则，具有重要意义：实现了真正的选举;摆脱了人治的干扰;提升了公民的参与意识和能力;为候选人提供了相互竞争的机会;建立了一种选拔优秀人才的有效机制;保证了当选者对选民的有效负责。1与差额选举相对应的是等额选举，等额选举是指候选人数与应选名额相等的选举制度，其优势是能较好地把握选举结构和规模，因为在代表候选人名单的确立过程中，通过协商和考察，能掌握候选人的代表性和代表机构的合理性;2其缺陷在于事先预设了将要发生的选举事实，忽视了选举人的政治参与权和选择权。

就一国而言，采取差额选举、等额选举还是二者的结合，反映了两种不同的宪法文化观。主张采纳等额选举的，反映了以国家建设为导向的大局观;主张采纳差额选举的，反映了以尊重公民选举权为核心的人权观;主张二者结合的，则是这两种文化观的折中。

在差额选举中，差额比例、适用范围、选举形式非常重要。关于差额比例，目前主要有两种意见：一是认为法律应该对差额数作硬性规定，以免钻法律空子，有损法律尊严;二是认为在现有的国情和认识水平下，对不同的职位、不同级别的国家机关，是否都要差额选举，不宜一刀切。条件不成熟的就先搞等额选举。3我们认为应该综合衡量人民参与选举的程度、选举花费的人力物力成本和实际的效果等因素决定。也就是说，一方面考虑到让选民有较为充分的选择余地，另一方面也不能使差额幅度过大，候选人太多，选票过于分散，导致选举不成功。4我国实行直接选举和间接选举两种方式，选举法根据两者不同的特点，规定了不同的差额比例。关于差额选举的适用范围，理论上而言，只要搞选举的地方，不论权力的性质或者职位高低，都应该适用。关于差额选举的形式，有全程差额和预选差额、正式等额之分。全程差额是指在选举的各个环节上都安排差额人选，实行差额提名推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的办法。预选差额、正式等额是指法律规定了差额比例数，如果所提名候选人人数超过规定的差额比例数时，用预选来确定正式候选人名单的方法，此时正式候选人数与应选名额相等。

在党法与事实之间

“党法”指中国共产党制定颁发的规范性文件，包括党章、中央委员会和中央纪律检查委员会文件、党中央各部门文件和省级党组织的文件。作为执政党和领导党，中共党内民主对国家民主和社会民主的实现意义重大。可以毫不夸张地说，党内实行差额选举的历程就是中国民主政治进程的缩影。

早在新民主义革命时期，中共就使用过差额选举。1928年，党的六大主席团确定了51人的中央委员会预选名单，最终选出正式委员23人和候补委员13人，差额比例较高，但提名人选受到了共产国际和“唯成份论”的影响，结果并不尽如人意。党的七大主席团确定了中央委员会差额预选方针，规定候选人数应多于应选人数的三分之一。大会主席团与各代表团经过民主讨论确定了94人候选名单，最终选出中央委员44名，候补中央委员33名。5应该说，建国前党运用差额选举，对于完善人民民主、推进新民主义革命的胜利发挥了良好作用，但是它没有被新中国成立之初制定的选举法吸收，也未见于当时的党内选举规范中。

直到1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，在党的历史上首次提出了差额选举。《准则》第八部分“选举要充分体现选举人意志”规定：选举要充分发扬民主，真正体现选举人的意志，候选人名单要由党员或代表通过充分酝酿讨论提出。选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举”。但是也留有余地，比如规定“党员数量少的单位，可不实行差额选举或实行预选”。6此外，为了加强对地方党委选举工作的指导，1980年中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，这些规定否认了领导干部职务终身制，恢复了党内选举制度，为党内选举制度的发展奠定了基础。

1982年，十二大通过的党章规定：可以经过预选产生候选人名单，也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。此处有两个问题，一是和1980年《关于党内政治生活的若干准则》的表述不同，没有明确预选是否必须采取差额选举，在实际选举中，从上到下多数仍然采用了等额选举;7二是和1982年修改后的选举法的问题一样，没有明确预选后的正式选举中是否仍要坚持差额选举。

1985年2月，中组部印发了《关于党的地方各级代表大会若干问题的暂行规定》，这比1980年底出台的有关选举问题暂行办法的内容更广泛，要求也更加严格。例如第十四条规定，采用候选人多于应选人数的办法进行选举的，提出的候选人数，一般应多于应选人数的20%左右。8

1987年10月底，党的十三大召开，由邓小平主持的人事工作领导小组提出，打破以往等额提名候选人的办法，3个委员会中，除中顾委委员仍然等额提名外，中央委员、中央候补委员和中央纪律检查委员会委员候选人，均按一定的差额比例推荐。按照规定，当时中央委员、中纪委委员候选人的差额不少于预提候选人数的5%，中央候补委员候选人的差额不少于预提候选人数的12%;中央委员候选人落选的，列入中央候补委员候选人的预选名单。9这在党的全国代表大会上还是第一次。十三大通过的修改党章的决议，完善了差额选举，即规定“可以采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举”。它恢复了1980年《关于党内政治生活的若干准则》中的表述，但是没有解决预选后是否坚持差额选举。

除此之外，具体的选举条例也在不断完善差额选举。中组部于1988年3 月印发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，明确了差额选举的范围和比例，规定省一级党的代表大会的代表，委员会委员、候补委员和常务委员会委员，纪律检查委员会的委员、常务委员实行差额选举，并规定代表候选人的差额不少于应选代表名额的20%，党委委员、候补委员、纪委委员候选人的差额不少于应选名额的10%，党委常务委员、纪委常务委员候选人的名额要比应选名额多1 至2 人。中共中央于1990 年6 月颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，对基层组织的差额选举作了更细致的规定，即代表候选人数应当多于应选人数的20%;委员候选人的差额为应选人数的20%;经批准设立常务委员会的党的基层委员会的常委候选人，由上届委员会按照比应选人数多1 至2 人的差额提出。1994年1 月，中共中央又颁发了《中国共产党地方组织选举工作条例》，对省、地、县党的代表大会及其委员会和纪律检查委员会全体会议的选举工作做了进一步规范。2002 年7 月，中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，全面规定了干部选拔任用的原则、标准、程序、方法和纪律等内容。2004年召开的党的十六届四中全会又进一步强调要“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”。

在党全国代表大会代表的选举中，十四大、十五大、十六大，继续坚持了十三大以来的差额选举制度，并将差额的比例提高到10%;10十七大党代表的差额比例要求是不少于15%，十八大党代表的差额选举的比例则是应多于15%。从“不少于”到“应多于”的变化，扩大了党内民主选举范围。此次十八大代表选举还有一个新变化，即首创差额考察。它要求在考察中广泛听取意见，对不符合代表条件的人选及时调整。并且，在考察和代表候选人初步人选进行公示时，还要再次听取基层党组织和党员群众的意见，还要求各选举单位要召开全委会投票确定代表候选人预备人选。11

中央委员的差额选举比例，十六大中央委员预选候选人208名，实选198名，差额比例为5.1%;候补中央委员预选候选人167名，实选158名，差额比例为5.7%;十七大提名中央委员会人选 221名，应选 204名，差额比例8.3%;提名候补中央委员183名，应选167名，差额比例为9.6%;提名中纪委委员138名，应选127名，差额比例为8.7%;十八大提名中央委员候选人224名，差额数19名，应选205名，差额比例为9.3%。提名候补中央委员候选人190名，差额数19名，应选171名，差额比例为11.1%。提名中央纪委委员候选人141名，差额数11名，应选130名，差额比例为8.5%。12

在地方党委、委员选举中，自改革开放之初到1994年之前，据不完全统计，已有北京、青海、山东等省(市)委常委实行差额选举，不过省级地方的党委书记、副书记，纪委书记、副书记实行等额选举仍然较为普遍;在《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》和《中国共产党地方组织选举工作条例》发布后，省委常委差额选举的制度保障更加明确，一些省份相继差额选举省委常委。在新世纪首次全国省级党委换届中，福建省委七届一次全会就差额选举产生14名省委常委。2011年14个省区党委换届，以差额选举方式产生省委常委并见诸公开报道的，有江苏、福建两省;河北省差额选举产生省纪委常委，而湖南则是等额选举省委委员、省纪委委员，差额选举候补委员。13 2012年5月13日，广东省第十一次党代会差额选举选出出席党的十八大代表以及省委委员、候补委员和省纪委委员。这是广东首次使用差额选举省委常委。诚如接受采访的某学者所言：“广东进行差额选举省委常委，或许也透露出一个信号，以后共产党各个阶层的选举应该都会扩展这种差额选举的范围。”14

把立法与实践相结合

中国的选举立法是人大代表和国家公职人员选举法律规范的总和，包括法律废、改、立的全过程。回望我国差额选举的艰难历程，再现差额选举立法背后的争议与博弈，探寻选举制度存在的问题及成因，无疑是国家民主政治改革与创新的前提。

在中华苏维埃共和国期间，即从1931年11月中华苏维埃共和国成立至1934年初，中国共产党共进行过三次选举，并完善了相关的选举法规，主要有1931年11月的《中华苏维埃共和国选举细则》、1931年12月的《中华苏维埃共和国选举委员会工作细则》和1933年8月的《苏维埃暂行选举法》。在1933年的选举中，所提的候选名单许多地方超过了应选代表人数的一半或三分之二以上。15 毛泽东1933年在对长冈乡、才溪乡进行调查时，就肯定了差额选举的方式，批评了等额选举的方式。1937年、1941年、1945 年的三次大规模选举，都是通过普遍、平等、无记名投票、发表竞选演说、差额选举等形式选举的。16

1953年制定《选举法》时，并没有明确采用哪种选举方式。1954年，中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》中指出：“选举委员会提到选举大会上的代表候选人名额，