刘智峰：没有政治体制改革的配合，难以实现经济发展方式转变

按语：中国的经济发展必须转变方式已经是人所共知的常识。但这绝对不是一个新问题，而是从上个世纪80年代改革开放之初就提出的改革目标，为什么三十多年了，历经几届政府的呼喊和努力，这个问题还是解决不了呢?一个重要的原因就是改革没有触及到经济发展方式的制约性因素---政治体制，只在经济上做文章。可以说，不进行深入的政治体制改革，经济发展方式的转变是无法实现的，三十年的历史已经证明了这一点，现实中经济改革的停滞也说明了这一点。

必须看到，转变经济发展方式不能仅仅在调整经济结构和经济体制改革上下功夫，它已经超出了经济本身的范畴，涉及到了更加广阔和深入的社会和政治层面，从理论上说只用经济学的方法去分析是有缺陷的，看不到问题的真相和实质，从实践上说只用经济的方法既解决不了经济问题，更不能解决社会问题，仅仅追求经济的增长或者技术的创新，并不能直接带来稳定的公平的社会秩序。经济发展的方式实际上受到政治体制和社会结构的支配和制约，没有政治体制改革的配合和社会结构的深入调整，经济发展方式的转变将是困难的，只有及时地进行政治体制改革和广泛的社会建设，首先改革那些制约着落后的经济发展方式的政治体制和机制，才能逐步实现转变经济发展方式的任务。

一，政治体制是决定和制约经济发展方式的关键因素

经济改革和转变经济发展方式不能孤立地进行，因为不能把经济从社会这个大系统中抽象地分离出来。

人类社会的运行机制是复杂的，其中的政治、经济、文化等各个领域之间都是相互渗透、相互依赖和相互制约的关系，其中政治与经济的关系(在某种意义上就是权力与金钱的关系)最为紧密，但人们往往在分析经济的时候或有意或无意地使其分割和孤立出来，脱离了其他的领域，尤其是忽略了政治因素，这不但造成思想认识上的偏差，更容易带来实践上的失误。

1857年，马克思在《政治经济学批判大纲》中批判了这种错误：“每种生产方式都生产它所特有的法权关系、政府形态等等。其粗疏和无知之处，正在于把有机地相互配合的东西弄成单纯在思想的联系上偶然彼此发生关系的东西。”[1]两年后的1859年，马克思的认识进一步深化了，他在《政治经济学批判》序言里阐述了政治与经济结构之间的复杂关系：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定的发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”[2]在这里，马克思十分醒目地把包括法律和政治以及意识形态在内的上层建筑都纳入了社会的经济结构之中。

实际上，马克思是揭示了人类社会的一个很简单但却容易被人忽视的社会现实：人，只能生活在复杂的社会和政治系统之中，他不仅是经济动物，更是社会和政治动物，如马克思所说：“越往远古回溯历史，我们越看得清楚：个人，从而从事生产的个人，并不是独立的，而是隶属于一个较大的整体。人乃是最道地的社会动物，不只是合群的动物，而且是只有在社会里面才能孤立的动物。”[3]当然，马克思是受到了亚里士多德的启发，亚里士多德在公元前4世纪就提出了“人在本性上应该是一个政治动物”[4]的观点，在他看来，人类仅仅是为了生存或者生活的更好，就有组成政治团体的必要，而政治机构的重要目的就应该是促进人类更优良美好的生活。

所以，经济绝不仅仅是工厂或者公司里的生产以及市场上的交换或者财富―-都是物--那么简单，决定经济活动的还是人，“经济不仅仅受经济规律的控制，而且也是由人来决定的。”[5]也就是由政治决定的，表面上看经济发展方式似乎是个经济问题，而其实质则是社会和政治问题，经济的背后是更加广阔的政治和社会结构，经济学本身就应该天然地包含着政治学和伦理学在内，把经济从政治和道德伦理的领域分离出来是偏颇的甚至是错误的，无法看到事物的真相，如著名经济学家阿玛蒂亚 森一再指出的那样：“经济学研究最终必须与伦理学研究和政治学研究结合起来。”[6]

基于以上的认识，就不难理解在具体的改革实践中，转变经济发展方式不能仅仅停留在经济体制改革的层面，改革应该是全面的、整体的、和各个领域相互配合相互协调的，尤其需要政治体制改革的配合才能保证整个改革进程的持续推进。这一点，邓小平在改革开放初期就有了相当深刻的认识，对政治改革与经济改革的关系做出了著名的论断：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法?从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制改革。”[7]

但我们也要看到，理论和实践之间存在着有时甚至是很大的差距，实践比理论的逻辑更为复杂：整体性的、全方位的改革只能是静态的分析，是理论和理想中的状态，但在动态的现实中恐怕难以进行，改革只能有选择地分领域地逐渐推进。在具体的改革开放的进程中，中国采取了渐进的策略，也就是从经济改革开始，逐渐向社会和政治领域推进，政治体制的改革在一定程度上是滞后的。也正因为如此，尽管我们在改革开放之初就提出了改变经济发展方式的目标，但在实际上三十多年来进展不大。

早在1982年的中共十二大上，胡耀邦在报告中就指出了经济发展中存在着“经济结构不合理，经济管理体制和分配制度有缺陷、经营管理混乱和生产技术落后。”等严重问题，并提出要在第六个五年计划期间“把全部经济工作转到以提高经济效益为中心的轨道上来。”[8]到了1996年，李鹏在关于“九五”计划和2010年远景规划的报告中就明确提出“积极推进经济增长方式转变，把提高经济效益作为经济工作的中心”的方针，并提出“经济增长方式从粗放型向集约型转变，是实现今后十五年奋斗目标的关键所在。”[9]2001年，朱熔基在关于“十五”计划的报告中也指出，要“坚持把结构调整作为主线。”并突出批判了传统经济发展方式的弊端：“我国经济已经到了不调整就不能发展的时候。按原有结构和粗放增长方式发展经济，不仅产品没有市场，资源、环境也难以承受。必须在发展中调整结构，在结构调整中保持较快发展。”[10]

可以说，转变经济发展方式是伴随着改革开放的整个进程的，但进展不大，效果不明显，一方面说明了改革的难度和长期性、艰巨性，改革开放之前形成的政治经济制度的传统依然在发挥着作用，形成所谓的“路径依赖”，制约着人们的主观选择，另一方面用三十多年的实践证明了，没有政治体制改革的配合，经济发展方式难以转变的认识是正确的。

如果说发展本身就应该是包括政治、经济、文化在内的全面的发展的话，那么发展的含义就是十分广阔的和丰富的，而不仅仅是指经济的发展，如阿玛蒂亚 森经过周密的论证令人信服地指出的那样：“发展是一个相互依赖的过程，而且经济的成功不可能与社会、政治和文化的成就相分离。”[11]从本质上说，经济的背后是政治，经济发展方式的健康与否，也就是粗放型还是集约型增长、经济效益的好坏、速度的快慢、质量的高低以及财富分配的是否公平、动力是内需还是出口等等都不能取决于经济本身，这些只是表象而已，支配和决定这些表象的是更深层次的政治体制。

二，政治体制如何影响经济发展方式

无论在理论上还是人类社会发展的实践中，都可以看到政治体制在经济发展中起着关键的作用，经济学家王一江指出：“对经济的发展而言，没有什么因素比国家的作用更为重要。认同市场的人都不会否认：好的市场经济，要靠好的国家制度和政策来培育和支持。好的国家制度和政策，是好的市场经济的前提，而不好的国家体制和政策，必然导致市场的扭曲和经济效益低下。”[12]这是从宏观的角度来说，而诺斯的论述则更加具体：“经济运行中的正式规则是由政治体制来定义和保证实施的，因此政治体制是决定经济绩效的基本因素。”[13]布坎南也指出：“国家在维护和执行规则方面起着至关重要的作用，这些规则划定了经济游戏的范围。”[14]实际上，这就是政治体制影响经济发展方式的两个层面，一是宏观上的政治与经济的关系，二是微观上政治体制对经济运行规则的影响。从这两个层面，可以看出中国的政治体制是如何影响经济发展方式的。

第一，政治主导经济模式对经济发展方式的影响。

中国特殊的国情使得政治与经济之间表现出与西方的巨大差异，就是政治力量(或者政府)相对于经济(或者企业)的突出甚至压倒性的强势，使得政治制度对经济发展具有决定性的影响，这是中国自古以来的传统，对这一点中外学者如马克斯 韦伯、魏特夫、布罗代尔等多有论述，但以侯家驹的分析最为精辟，：“领土庞大的国家，在闭塞世界里，对外有君临天下之势，而有独占形态之倾向，对内则是政治力量凌驾于经济力量之上，以至政治制度不易受到经济制度之影响，反而有相当力量主宰或决定经济制度。”[15]

这样的历史传统在中国长达几千年而不变，说明其存在的合理性，也直接影响了新中国的政治经济模式。而另外两个现实因素更加强化了这一传统，一是中国是现代化进程中的后发国家，后发国家为了追赶西方的现代化国家，往往采取政治主导经济的形式，以国家的力量推动经济建设;另一因素则是在长期的革命斗争过程中，中国共产党形成了党的一元化的领导模式，党和政府领导经济发展是很自然的使命。这三种因素―传统的、形势的和领导体制上的---叠加在一起，形成了新中国以政治主导经济的发展模式。改革开放以后，这种模式发生了很大的变化，但变化主要体现在主导方式的变化(比如从计划转向规划，从微观指导转向宏观指导等)和市场机制的引入上，而政治与经济之间的关系并没有发生本质上的变化。

这样的政治经济模式在两个方面直接影响到经济发展方式，其一是政府对经济的主导造成对经济发展速度的过度追求而忽视了发展的质量，依靠政府投资拉动经济发展、政绩考核以及官员升迁都以经济速度为标准造成了粗放型的增长模式和对GDP的崇拜，这一点从1958年的大跃进到现在似乎没有根本上的变化。其二是政府对资源的控制和配置以及国有经济占主导地位的发展方式在一定程度上直接带来经济效益的损失等一系列问题，如王一江指出的：“国家占有资源过多，不仅破坏现代国家制度的经济基础，也会直接带来经济效益的重大损失。国有经济占主导地位时，个人与国家之间固有的博弈关系中存在的行为扭曲，会充分放大，使得权力寻租、对代理人的监督激励和对经理人利益保护等一系列问题更加难以处理，造成资源的极大浪费和经济效益的极大损失。可以说，国有经济的主导地位，对以提高经济效益为主要动力，实现可持续发展的战略，是非常不利的。”[16]另一方面，国有企业的垄断地位带来的高额利润的分配方式也造成了国民收入上的严重不平等，国有企业应该具有的“公有”性质往往成为被掩盖了，而成为事实上的一部分人所有。

从目前来看，中国的以政治主导经济的发展模式短时间内不会有大的变化，尽管市场经济的因素已经有了很大的发展，但一是市场的发展主要存在于微观的具体的交易的层面，而对重要资源和资金的配置不起主要作用，无形之手的力量依然微弱，起作用的还是政府的有形之手;二是国有经济的地位通过国有大企业的扩张和垄断更加牢固，对民营经济在资源和资金以及市场竞争上都构成了很大压力，造成民营经济发展空间的日益萎缩。

第二，政治体制对经济运行规则的影响

中国政治体制的主要特点也是主要的缺陷，就是法治化和民主化的程度不高导致的政治和行政权力的过分集中以及缺乏有效的约束，这对经济发展方式的影响也是多方面的。

其一是政治权力对市场和企业以及正常经济秩序的过度干预窒息了经济发展的活力。经济学家钱颖一指出：“当政府行为不受法律约束时，政府部门和官员便会侵犯产权，乱收税、费，搞摊派，任意干预和限制企业和个人的经济活动。无论出于善意还是私心，政府对经济的任意干预的结果都是增加市场交易成本，阻碍经济发展。”[17]同时，“政府的滥用权力引起人们预期政府的政策多变，非常不利于经济的发展。”[18]

其二是控制经济资源和审批权的政治权力的寻阻造成的贪污腐败破坏了正常的市场经济秩序。