舒耕德 李安娜：当代中国政策实施和政治稳定性研究的分析框架

舒耕德是德国图宾根大学亚洲与东方研究院大中华研究项目主任，李安娜是图宾根大学大中华研究项目的研究助理。本文刊登于美刊《中国政治学刊》2011年第16卷第1期。该文使用二维的分析框架来调查中国地方政策的实施对政治体系稳定性和合法性产生的影响，将戴维・伊斯顿的政治系统理论与政策分析以及“战略群体分析”这一“以行动者为中心的制度主义”之变体结合起来。文章运用该框架对浙江省庆元县实施的“社会主义新农村建设”进行了案例研究。??

一、引言?

尽管危机重重常被用来描述中国共产党的执政，但共产党政权的存续，这本身似乎至少暗示了其制度具有足够的稳定性以及可论证的合法性。这一假定如经证实，将会震惊传统的现代化理论学派。然而，眼下我们姑且认定中国是该目的论的一个例外，似乎更为稳妥。中国所谓的“社会主义市场经济”，是在一个似乎为绝大多数中国人民完全接受的权威主义的秩序下发展起来的。[1]缘何如此？是现代化理论不适用于中国？资本主义能否与一党执政相调和从而产生一个在西方人看来并不民主的持久的政治秩序？或者易言之，中国的政治体系在多大程度上是稳定的？在多大程度上又是合理的？?

类似问题带动了近期的中国政治研究，并由此产生了一个新模式，姑且称之为“调适性威权主义”（adaptive authoritarianism），它与黎安友(Andrew Nathan)关于中国政治体系的名言――“威权主义的韧性”（authoritarian resilience）紧密相联。针对该体系适应不断变化环境之能力并由此产生的稳定性和制度合法性，已开展了较为综合性的研究。此外，就共产党何以设法在后毛泽东时代维持政权、意识形态合法作用评估、吸纳新精英入党、中国模式民主的可能性等方面，也进行了更为细致的研究。我们的方法是借鉴所有这些关于中国调适性威权主义的有益工作中得出的深刻见解，但是，我们专注于探寻如何能够更加系统地研究制度适应性及其产生的中国政治体制的稳定性和合法性的分析框架。[2]?

这时，一些复杂的理论和方法问题突显出来：何为制度稳定性？如何测量？合法性是什么？如何将这些概念实际应用到像中国这样幅员辽阔的国家的政治体制？这些问题的答案取决于研究中国政治体制所选取的分析框架和理论基础。本文中，我们建议采用一种将戴维・伊斯顿(David Easton)的政治系统理论与政策分析（即对中央政府认为对制度稳定性具有全局意义的政策进行过程追踪）相结合的方法。该过程追踪本身将以有限理性（bounded rationality）这一概念的变体为基础，主要关注所谓的“战略群体”(strategic groups)。我们有理由认为，宏观层面的系统分析与微观层面的中央政策在各行政层级的过程追踪及战略群体分析相结合的方法最适合研究中国政治体制的动态。通过比较研究地方战略群体引导的与体制相关的政策问题认定、议程设置以及政策的制定、执行和评估过程中积累的知识，可以帮助我们更加深刻地理解中国政治体制解决问题的综合能力，进而对制度存续的前景予以评估。?

二、制度的稳定与存续――一种新的分析框架?

我们认为，采用不同的分析维度对于评估中国政治体制的稳定性和合法性是个很有成效的方法。将戴维・伊斯顿理论带回宏观层面，我们建议按照政治系统理论进行透彻的政策分析，尤其是探寻地方政策实施能够带来的合法性生成（比较下文）。在微观层面，我们把追踪政策周期（包括认定问题、设置议程、制定政策、执行政策、评估政策几个步骤）与分析制度约束下的集体行为结合起来，认同“有限理性”或“以行动者为中心的制度主义”(actor-centered institutionalism)这些基本假设。具体说来，我们着重关注被我们视作战略群体的县乡两级地方干部在政策实施过程中的作用（见下文）。微观层面的调查结果将再次与宏观层面对接起来，有助于我们更好地理解并且评估地方政策实施的后果对于中国政治体制整体的稳定性和合法性的意义。?

（一）伊斯顿系统理论?

戴维・伊斯顿将政治体制定义为“从社会行为整体中抽象出来的一整套互动，通过互动对社会价值进行权威性分配”。鉴于政治体制与社会――这个被认作它最重要的环境[3]――之间的互动十分活跃，因而它被视为开放的、适应型的制度。政治体制不断地暴露在外部影响之下，并且必须对这些外部影响作出反应。根本上讲，它的运作能力取决于这些“干扰”和“压力”。如果一个政治体制能够不断地应对这些刺激从而保证了价值观的权威性分配且社会“比较经常地遵守这些价值观”，它就会保持稳定；如果办不到，它就将崩溃瓦解。?

一个稳定的体制可以将从环境中作为“需求”和“支持”流入其中的“输入”成功地转化为“输出”，也就是“当局的决定和行动”。如果这个输出（或者该体制不同层级调整或执行输出政策而产生的具体后果）得到了既定社会的成员们的积极评价，它就产生新的支持和新的需求，并再次流入该政治体制。倘若该反馈回路（feedback loop）[4]受到干扰，而且譬如说，输出或者后果未能产生支持，那么该体制功能失调并将最终崩溃。[5]?

可以假定，中国的政治体制，就整体而言，拥有足够的解决问题的能力以应对来自其周围环境的压力，由此产生的具有决定意义的政治稳定性使其自身得以存续。[6]此外，我们认为，在中国的政治体制下，在输出或者后果与支持之间也许存在着良好的反馈回路：中国人民可能大体上对他们的政治体制的运作感到满意，或者至少没有沮丧到拒绝给予支持从而导致该体制的崩溃。从而，中国的政治体制已经非常稳固，能够延续下去。我们可以进一步假设，大多数中国人不但积极评价这一政治体制在解决关系人民切身利益问题上的表现，而且还认同该体制隐含的价值观、各种制度和政治行动者。这就意味着中国政治体制不仅拥有足够的具体支持（specific support），即对输出和运作相关的支持[7]，而且还享有散布性支持（diffuse support），即“友好态度或者善意，它有助于社会成员接受或者容忍他们反对的输出或者其效果被认作有损他们愿望的输出”[8]。因此，多数社会成员认为中国的政治体制是合理的政治体制。[9]这时，我们必须牢记，我们不是假定中国的政治体制确实合理，只不过为了验证伊斯顿模型提出这样的假设是有意义的。我们认为，该模型的运行周期，包括支持度的测量，是可以通过经验检验的，而不必只停留在抽象的因果关系当中。可是，这要求进一步完善我们的分析框架。?

为便于我们在研究中的运用，尤其有必要进一步明确一个重要概念：伊斯顿支持理论二要素之一的合法性信仰。在伊斯顿看来，合法性来源于意识形态领域、结构和个人权威。合法性在人民信仰中得以实现,并且对一个政权合法性的信仰比支持的所有其他来源更能够确保政治体制的输出得到民众的欣然接受。但是伊斯顿并未给我们提供任何工具可以在实践中测量合法性。大卫・比瑟姆(David Beetham)批判马克斯・韦伯对合法性的认识时（就此而言，也同样适用于伊斯顿）拒绝突出信仰，他主张采用多维的方法考量政治合法性，强调合法性（legality）、规范的正当性(normative justifiability)和合法化(legitimation)。[10]这些因素“为部属提供了服从当权者或与当权者合作的道德依据”，并通过前者赞同后者的政治行为清楚地呈现出来。事实上，行为是部属同意政治权威的唯一可测量的表现，并且正如比瑟姆主张的那样，这些行为表明：“一个既定的权力关系不是因为人们相信它是合法的就具有合法性，而是因为人们认为有证据表明它是正当合理的。”[11]?

当然，公开的民众赞同[12]是否就足以宣称一个政权的合法性，这个问题仍有争议。但是，比瑟姆的工作有助于我们明确并改进伊斯顿从理论和实证两个层面来处理政治合法性问题的方法：对合法性而言，个体民众的信仰并不重要，重要的是他们对政权的公开反应方式，或者，用我们的话来讲，他们选择了政治参与（协商、审议或者投票）还是选择了（集体）抗议。因此，我们分析地方政策实施时，有必要对这些现象进行特别仔细的考察，以便评估这一过程对合法性生成的影响。?

（二）政策分析?

伊斯顿系统分析为我们研究政治体系的不同运作方式提供了有益的术语和分析逻辑，但对实证分析而言，它仍然过于抽象。这时，政策分析就有了用武之地。[13]政策按照一定的周期循环往复，其中包含以下五个阶段：认定问题、设置议程、制定政策、实施政策和评估政策。这些阶段的运作与伊斯顿模型中的阶段相互关联：处理输入对应着问题认定和议程设置；输出是政策制定的产物；后果代表政策实施的结果(各异)；反馈回路关系到政策的评估，可能（亦可能不）会生成支持。在研究中国政治体系的过程中，我们按照政策周期的不同阶段来系统地追踪其过程。我们认为，强调中国政治体系具有制定并成功实施与体系相关的政策[即对体系的存续（和潜在的合法性）具有决定意义的政策]的能力，可以更好地理解中国的政治体系，因而将伊斯顿系统分析与政策分析结合起来是非常可信的。?

尽管政策是由人制定的，而人的行动又受到制度的约束，但是政策分析本身并不特别关注（个体或集体）行动者、制度或者二者之间的互动。因此，我们几乎无法从政策分析中得出政策周期的动力是什么，以及为什么不同阶段经过了我们观察到的具体路径。可是，这方面的知识对于判定一个政治体系是否具备合法性构建的能力却非常重要，因为合法性不仅由最终结果生成，它也会在政策实施的过程中产生，因为政策实施也会带来自身的某些后果。因此，我们必须更加重视政策的实施，比如考核。?

如果本着强调这些动力的同一目标来运用政策分析的方法，就必须同时采取以政治行动者为中心的研究视角。我们建议这里可以采用有限理性[14]的方法来研究制度约束下集体行动者的战略行为，弗里茨・沙普夫(Fritz W.Scharpf)的以行动者为中心的制度主义就是极好的例子。我们把这些行动者视为战略群体，即决定地方层面的决策过程从而在很大程度上决定着中国地方政府制度稳定（及合法）程度的群体。[15]从最抽象的层面分析，战略群体可以定义为，由维护或扩大共享的渴望获取的机会而产生的共同利益所联系起来的人群，而这些机会不仅涉及物质商品的获取，而且还包含权利、威望、知识和宗教权威等非物质体。此外，这些群体的成员有着如下特征：他们共享着长期战略，并且作为一个群体他们清楚自己是具有影响力的社会行动者。战略群体之间可能会相互对立，并常倾向于和其他战略群体结成联盟以确保自身的利益，同时他们又按照自己的目标影响着政治体制。?

我们的案例将县乡两级党政干部确定为地方政策实施过程中最为重要的战略群体。[16]这样确定的依据是基于常识和实证证据作出的假设：一直以来，关于中国地方政治和治理的许多研究都将县乡干部确定为与地方政策实施最具相关性和决定性的行动者集体，而且这一点在我们考察的地方也表现得非常明显（见下文）。我们把注意力集中在该群体成员的理性和行为上，以及他们运用与群体相关的信息、预算控制、干部考核和绩效考核的导向、非正式沟通等特定资源来左右中央政策，以使得这些政策的最终落实与该群体的整体利益相一致。同时，我们将该战略群体所处的制度环境的变化也考虑进去，譬如，政治参与和抵抗的正规方式（如村民选举、信访制度）、来自上级的干部考核和绩效考核、反腐败立法和财政约束等。最后，我们还考察了非正式制度给这些行动者带来的影响，比如，民意或某些文化准则（礼尚往来、宗族关系等）以及本土化（见下文）。?

（三）在地方政策实施案例研究中综合运用系统分析和政策分析方法?

我们建议的分析框架要求我们考察中央政府认定为与中国政治体制的稳定性和合法性密切相关的政策动议。这包括财政政策、国家医疗与社会福利政策、劳工政策、环境政策、土地政策以及为解决三农问题、促进农村全面发展而设计的“社会主义新农村建设”这一多层政策。我们考察每项政策在国家层面是如何予以阐述的，然后随着政策的层层下达，继续追踪每条法律又是如何被进一步细化的，比如，地方政府的贯彻实施情况以及比较成功地为中国农村带来的发展和现代化。特别是，我们审查了从县级开始到下面各行政层级的政策实施和考核情况，