刘俊祥：中国一体多元的国家结构体制及其边疆政治整合

摘 要：所谓“国家结构体制的一体多元”，是指在一个主权国家内，国家主权实现一体化的同时，治权可以采取多种形式、多种纵向权力结构和管理制度。从主权本质与治权形式、静态制度与动态行为相结合的角度，可以将国家结构体制划分为联邦制分权型、联邦制集权型、单一制集权型和单一制分权型这四种体制模式。自古以来，中国就是中华民族各族群运用各种政治整合措施，推进国家一体化基础上所建立的一体多元的政治国家。中国古代的国家结构体制可以称之为多元一体的圈层式国家（联盟）结构体制。1949年以后，在中华人民共和国内，综合中西方国家文化并结合中国国情，逐渐形成了中国现当代单一制下的多元国家结构体制。从国家一体化建设的角度来看，边疆民族自治地区的政治整合与良善治理，也是当今中国健全和完善国家结构体制的重要内容。

关键词：中国；国家结构体制；一体多元；发展危机；边疆政治整合

作者简介：刘俊祥（1964年－），男，四川乐至县人，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。法学（政治学）博士。武汉大学政治文明与政治发展研究中心副主任。中国边界研究院兼职研究员。曾挂职新疆大学政治与公共管理学院任副院长。主要研究方向是政治学理论、比较宪政、中国政治发展与边疆治理等方面的理论与实践问题。

所属项目：本文为武汉大学自主科研项目（人文社会科学）《中国边疆政治一体化的新疆样式研究》的研究成果，得到“中央高校基本科研业务费专项资金”资助（supported by“the Fundamental Research Funds for the Central Universities）。

在一个国家内，政治体制是其基本政治制度的具体化表现。国家结构体制是国家纵向权力配置和运行的结构体制，属于政治体制的核心部分之一。政治学者对国家结构体制问题，已有多方面的研究。本文将在此基础上，从法权主义的角度，提出国家结构体制四分法的分类分析方法，并从中国传统一体多元的国家结构体制、中国现当代一体多元的国家结构体制及其中国一体多元国家结构体制下的边疆政治整合等角度，对国家结构体制问题进行新的思考和探讨。

一、国家结构体制的法权一体多元

所谓“国家结构体制的法权一体多元”，是指在一个合法的主权国家内，国家主权实现一体化的同时，治权可以采取多种实现形式、多种纵向权力结构和管理制度。从国家结构体制“四分法”的角度来看，国家一体化的宪法制度样式，在各国的实际存在与表现复杂多样，也可能多种纵向权力结构类型并存于一个国之内。这即是在宪法制度上奉行“主权一体化”与“治权多元化”有机结合的国家结构体制的“法权一体多元”。

国家结构体制，是国家结构形式及其纵向管理体制的简称。一般来说，国家结构体制，是指国家的整体与部分之间、中央政府与地方政府之间的相互关系形式及其国家纵向权力配置运行结构和管理体制。具体而言，国家结构体制包括了以下主要内容：（1）国家结构体制是国家一体化建设和将地方政治单位整合进入国家主权管辖范围并成为中央政府有效治理下的地方政权体系的制度样式，是国家主权与治权之间的结构关系。（2）国家结构体制是协调国家的整体与部分、中央与地方之间利益关系的体制机制，利益关系是国家结构体制的本质。（3）国家结构体制是中央政府与地方政府之间的相互关系形式，政权关系是国家结构体制的表现。（4）国家结构体制是国家纵向权力配置和运行的结构体制，包括纵向权力的划分、配置、协调和制约等环节，权力关系是国家结构体制的内容。（5）国家结构体制是国家纵向管理关系的制度与机制的有机结合体。在静态上，国家结构体制体现为中央政府与地方政府之间纵向权力关系的法律制度；在动态上，国家结构体制体现为中央政府与地方政府之间纵向管理关系的行为方式和运行机制。

对于国家结构体制的分类，人们一般采用两分法或三分法。“两分法”论者一般认为，中央政府与地方政府之间纵向权力关系即是集权与分权的关系，表现为中央集权制和地方分权制两种模式，而且，中央集权制与单一制、地方分权制与联邦制是相互对应的。而“三分法”论者，则是在两分法的基础上，提出了集权与分权之间亦此亦彼的可能性，强调有介于中央集权制和地方分权制之间的情形。如认为在国家结构体制的类型上，有中央集权制、地方分权制和集权分权结合制，或者中央集权制、地方分权制和均权制，或者中央集权制、地方分权制和民主集权制（有效集权制、必要集权制）等体制模式。分析起来，不论是两分法还是三分法，都是一种简单、片面和静态的分类分析方法，它们在理论上有缺陷，在分析各国国家结构体制的现实状况上也有局限性。

为此，笔者从主权本质与治权形式、静态制度与动态行为相结合的角度，对国家结构体制进行四分法的分类分析，认为国家结构体制存在着联邦制分权型、联邦制集权型、单一制集权型和单一制分权型这四种体制模式。而且，根据四分法，这四种国家结构体制模式都各有其本质内容、表现形态、功能作用和适用范围等特征。（1）联邦制分权型，主要存在于美国、德国、加拿大、瑞士和澳大利亚等西方发达国家。其国家结构体制的共同或相似的特征有：作为三权分立的纵向延伸，通过宪政联邦制实现国家纵向权力的分立；联邦政府权力高于地方政府权力；州或邦等政府须受联邦政府的必要监控等。（2）联邦制集权型，主要实行于前苏联以及印度、巴西、阿根廷和马来西亚等发展中国家。其国家结构体制的共同或相似的特征有：建立了联邦制的宪政制度，依法对中央政府与地方政府的职权作了划分；但国家纵向权力分配本身就倾向于权力向中央集中；中央政府对地方政府的控制相对比较严厉；在国家纵向权力的实际运行过程中，权力有向中央集中的趋势等。（3）单一制集权型，广泛分布于包括法国、亚非拉发展中国家以及前东欧国家等。其国家结构体制的共同或相似的特征有：宪法确认国家为单一制，是统一不可分的国家，并且，又未实行地方自治或地方自治因严厉的限制而徒有虚名；中央政府采取各种措施严格监管着地方政府；地方政府甚至成为了中央政府的执行机构等。（4）单一制分权型，主要存在于实行地方自治的英国、意大利、瑞典、挪威和日本等单一制国家。其国家结构体制的共同或相似的特征有：宪法在确立单一制国家体制的同时，明确确定了实行地方自治，并制定地方自治法予以具体规范和保障；地方政府往往具有双重身份，既是地方自治机关，在法律范围内享有自主管理地方事务的自治权，又是中央政府的执行机关，要执行中央政府的委托事务；中央政府采取立法监控、行政监控、财政监控和人事监控等手段，对地方政府进行比较严格的监管等。

当然，各国的国家结构体制还会是变化发展的，如美国的联邦制曾经经历了二元联邦制向合作联邦制再向新联邦制的发展过程，导致了联邦中央政府与州及地方政府之间形成了二元分权、联邦集权和还权于州的不同权力关系模式。

二、中国传统一体多元的国家结构体制

自古以来，中国就是中华民族各族群运用各种政治整合措施，推进国家一体化基础上所建立的一体多元的政治国家。因此，中国古代的国家结构体制可以称之为一体多元的传统国家结构体制，或者说一体多元的圈层式国家（联盟）结构体制。

对于中国传统的“一体多元”，已有文化一体多元论、民族一体多元论和宗藩一体多元论这三种主要观点。（1）文化一体多元论。一些国内外学者根据大一统观念、华夷观念和天下观念，认为古代中国是一个文化共同体而非政治共同体，中央政府主要是通过“华夏”对“夷狄”的文化整合和认同来推进政治一体化。早在近代西方政治文化冲击中国传统政治文化时，就有学者看到了两者之间的区别。梁启超认为，与世界上其他国家相比，古代中国是一种“反国家主义”、“超国家主义”和“世界主义”。[①]粱漱溟通过多方面的考察也得出结论认为，中国因其对内缺少国家应有之功能，即政治上消极无为，对外又缺乏国际对抗性，所以，中国完全不像国家，实际上，“中国非一般国家类型中之一国家，而是超国家类型的”，为此，他非常赞赏英国哲学家罗素曾在上海演时的说法，即“中国实为一文化体而非国家”。[②]费正清等进而将古代中国与西方国家之间的区别归结为“文化民族主义”与“政治民族主义”的区别。在他们看来，巨大的中国“是通过内聚而发展的，而西方国家则是外向的产物”，“当一个世纪前近代压力促使中国广泛的民族主义上升时，它可能是建立在一种强烈的认同感和暂时的文化优越感基础上的。我们应当把它称之为文化民族主义，以把它与我们在其他地方所看到的通常的政治民族主义相区别。”[③]从政治整合的方式来看，西方国家是通过政治一体化――确立“权力合法性”――来建立和巩固国家统治的秩序，而古代中国是通过文化一体化――确立“文化合法性”――来建立和巩固国家统治的秩序。沿着这种文化一体化的思路，又有学者提出了“天下一体化”的分析。总之，按照文化一体多元论者的观点，中国古代是在多元文化一体化的基础上形成的文化共同体。（2）民族一体多元论。针对西方学者否定古代中国对边疆民族地区政治整合合法性和政治治理有效性的观点，中国政府和学者针锋相对地运用西方的“民族国家”观念，提出民族多元一体理论来证明中国自古以来就是统一的多民族的国家。根据费孝通提出的“中华民族多元一体”观点，中华民族是包括中国境内56个民族的民族实体，并不是把56个民族加在一起的总称，因为这些加在一起的56个民族已结合成相互依存的、统一而不能分割的整体，在这个民族实体里所有归属的成分都已具有高一层次的民族认同意识。而且，这种高层次的认同并不一定取代或排斥低层次的认同，不同层次可以并存不悖，甚至在不同层次的认同基础上可以各自发展原有的特点，形成多语言、多文化的整体。所以，高层次的民族可以说实质上是个既一体又多元的复合体。当然，形成多元一体格局有一个从分散的多元结合成一体的过程，在这过程中必须有一个起凝聚作用的核心，汉族就是多元基层中的一元，他就发挥着凝聚作用把多元结合成一体。总之，中华民族的主流是由许许多多分散孤立存在的民族单位，经过接触、混杂、联结和融合而形成的各具个性的多元统一体，这个多元统一体“所包括的五十多个民族单位是多元，中华民族是一体”。[④]（3）宗藩一体多元论。中国古代宗藩一体多元观念和理论是在历代推行的宗藩体制基础上形成的。一般地说，宗藩体制的出现与中国封建政治的发生发展有关。据《左传》中说：“古者天子守在四夷”。意思是说掌握天下的君主，应“和柔四夷，以为诸夏之王也”。到了周代，则出现了“封建亲戚，以藩屏周”的政治格局，周天子将其亲戚分封各地，以屏藩中央。到了秦代，秦始皇在内地推行郡县制的同时，在边远地区实行“属邦”的管辖制度。此后，随着中华各民族的不断融合，逐渐形成了中国古代中央政权同边疆地区和周边邦国的一种较为稳定的宗藩忠诚归附关系。在中国古代一体多元宗藩体制下，藩属包括藩部和属国两部分。藩部是中国的一部分，如新疆、蒙古和西藏等，其疆域包括在中国的版图之内，其行政系统属中央政府管辖，其内部事务纯属中国内政。而属国的领土却不在中国的版图之内，它有自己独立的政权体系和行政系统，它们同中国保持着一种宗藩从属的关系。根据《大清会典》所列属国表记载，鸦片战争前，与中国有从属关系的属国主要有安南（即越南）、缅甸、锡金、尼泊尔、暹罗（即泰国）、南掌（即老挝）、高丽（即朝鲜）、琉球、苏禄（即菲列宾）等。在中央政权与边疆地区和属国之间的宗藩主从关系体制的基础上，产生了中国古代的宗藩一体多元的理论。

上述对国家一体化和一体多元国家结构体制的解释中，文化一体多元论属于文化主义观点；民族一体多元论属于民族主义观点；宗藩一体多元论属于王权主义观点。这些观点对中国古代国家模式的解释，既有可取之处，也有其片面性和局限性。而如下所述，从法权主义的角度来解释中国传统一体多元的国家结构体制，则有其相当的解释力和现实意义。

按照现代法权国家理论，国家是由人口（居民）、领土（土地）、主权（权力）和政府（政权体系）所构成。美国学者迦纳曾指出：“国家是由许多人所组成的社会；永久占有一定的领土；不受或几乎不受外来的控制；有一个为人民习惯服从的有组织的政府。”[⑤]由此可见，