任中平：公推直选乡镇党委的经验、问题与思考

内容提要：自2001年以来四川省开始公推直选乡镇党委试点探索已经历时十余年，其做法已基本成型，在实践中取得了一系列丰富经验，并收到了显著成效。当然，作为一项基层民主改革的重大制度创新，公推直选乡镇党委的实践探索仍然存在不少困难和问题，本文通过对其成因进行深入分析，进而有针对性地提出了一些对策和建议。

关键词：公推直选 乡镇党委 基本经验 主要问题 对策思考

2001年，四川平昌县灵山乡在乡党委换届时进行了公推直选党委领导班子试点，新华社记者称之为中国共产党历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试。2003年12月，成都市新都区木兰镇选出了全国第一位公推直选的镇党委书记。由此开始，乡镇党委公推直选试点在四川乃至全国一些地区陆续开展起来。概括地说，所谓公推直选，是近些年来在党内基层民主发展过程中出现的一项重大制度创新，就是把过去由上级党委直接提名和委任变为在党组织领导下,由党员、群众公开推荐候选人,然后由党员大会直接差额选举产生基层党组织负责人。这是目前最有中国特色的选举制度改革模式。公推直选作为党的基层民主建设的重要探索，其发端与发展经历了党的十五大、十六大、十七大等三次代表大会，最终在十七大修改党章时被正式吸收进来。十七大修订后的党章规定基层党组织书记、副书记，可以由基层委员会、总支部委员会、支部委员会选举产生，也可以由党员大会选举产生，从而给公推直选基层党组织领导班子成员的探索留出了空间，并明确提出要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。与其他形式相比，它并不是最具轰动效应的，却是目前唯一仍在持续发展、不断推广的，并将成为今后相当时期内中国民主政治发展的主流模式。[1]

到目前为止，四川省公推直选乡镇党委的实践探索，已走过了十年发展历程。在这一进程中，生动地展现了个别试点与逐步扩大相配合，自下而上和自上而下相结合，程序性民主与实体性民主相补充，党内民主与人民民主相统一等基本特征。[2] 近些年来，全省已先后有900多个乡镇开展公推直选试点，试点面达20%以上。[3] 时至今日,可以说四川省公推直选乡镇党委的做法已基本成型，在实践中取得了一系列丰富经验，并收到了显著成效。当然，作为一项基层民主改革的重大制度创新，公推直选乡镇党委的实践探索仍然存在不少困难和问题，有待进一步研究解决。因此，在四川省公推直选乡镇党委经过十年探索之际，对这一重要的制度创新实践进行系统总结，并对存在问题加以分析研究,这对于全国各地继续推进乡镇党委公推直选的改革实践,无疑会具有一定的指导意义和借鉴价值。

一、 经验与成效

四川省通过近十年来乡镇党委公推直选试点的实践探索，有力地推动了基层民主政治建设的蓬勃发展，取得了十分丰富的经验，也收到了显著的效果。

1、改变了过去传统的授权方式，形成了一整套公推直选的基本经验和做法

选举是民主政治的基础，四川省党内基层民主建设选择了以选举制度改革作为突破口，这是符合民主政治发展的内在逻辑的。基层民主的实质，就是让广大人民群众自己当家作主，其主要内容有四个方面，即通常所说的“四个民主”，包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其中民主选举是基层民主的基础，民主决策是基层民主的关键，民主管理是基层民主的根本，民主监督则是基层民主的保证。可以说，选举是民主制度的核心。最能体现民主水平的是选举水平，是选举制度是否合理、是否执行运作得好。决策、监督、管理的权利在很大程度上是从选举权里派生出来的。选举权能得到保障，决策权、管理权、监督权才能有效。如果选举权是个假的，那么决策、管理、监督权的分量就降低了。所以不能把“四个民主”等同来看，选举权肯定是核心。没有选举，何谈民主?有了民主选举，民主决策、民主管理、民主监督就会跟上来。不能说自然而然地跟上来，但是很容易就可以跟上来。[4] 正因为如此，所以邓小平同志在谈到我国政治体制改革时曾明确指出：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。” [5] 习近平同志最近在中央党校的讲话中明确提出：“马克思主义权力观，概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。”实际上，“权为民所赋”所揭示的是权力的根本来源及合法性，它是“权为民所用”的前提和保障，也就是说，没有真正的“权为民所赋”，也就不可能真正做到“权为民所用”。从人类文明的进程来看，人民选择自身权力受托者的方式即赋权的方式，最可行、最可靠、最普及的就是选举。尽管选举也存在一些不容忽视的弊端（例如选举人的自由意志有时难以表达、有些选举成本过高、选举舞弊现象等），但毕竟利多弊少，选举仍然是迄今为止公众赋权的最好方式。[6] 因此，选举作为人类政治文明的重大成果，当代世界政党政治中，任何政党想要在国家政治舞台上发挥作用，都必须善于掌握和遵循选举的规律，善于把选票作为自己的有效资源，作为执政的中国共产党也不例外。[7] 今天，我们在发展党内民主的进程中，党内选举制度的改革无疑是首要环节和基础性的工作。民主政治，选举第一，没有普遍平等的选举，民主政治就是空话。[8]

公推直选这一制度创新开创了乡镇党委班子成员从过去的“确认型选举”向现在的“竞争性选举”这一实质性转，从根本上改变了以往乡镇党委换届时，通常是由上级组织提名然后通过安排式选举产生，而现在则引入了竞争性机制，实行差额选举。2004年，四川省乡镇党委书记公推直选的试点范围进一步扩大，先后有成都、德阳、遂宁、宜宾等10个市州在30个县（市、区）开展试点工作，直接选举产生乡镇党委书记45名。到2005年8月,中共四川省委组织部又决定将公推直选乡(镇)党委书记的试点工作，扩大到全省18个市(州)和30个县(市、区)全面推开。2010年以来，为进一步扩大乡镇党委领导班子公推直选范围，四川省又决定在18个市132个县（市、区）分别选择一个乡镇，重点开展“五大类型”试点，解决“六大问题”，努力取得“七个方面”经验，切实为全省来年乡镇党委换届提供经验借鉴。[9] 通过多年来实践经验的总结，四川省在乡镇党委公推直选过程中，逐步形成了一整套成熟的经验和做法，主要包括以下几个基本环节：一是发布公告;二是资格审查;三是组织资格审查合格人员到公推直选乡镇进行实地调研;四是召开公开推荐大会，产生公推直选候选人初步人选；五是组织考察;六是县委全委会根据推荐结果和考察意见，集体讨论确定候选人预备人选，并进行公示;七是召开乡镇党员大会差额直接选举镇党委书记;八是县委备案。通过上述几个比较严密的环节，在实践过程中取得了良好的效果。

2、体现了党管干部与群众信任两个原则的统一，实现了党内民主和人民民主的有机结合

公推直选体现了党管干部与群众信任两个原则的统一，有利于实现对上负责和对下负责的有机结合。作为乡镇党委公推直选试点地区的遂宁市委常委、组织部长杨天宗认为：“公推直选干部到底有多好？可以说，尽最大可能规避了‘少数人选人’的弊端和宗派、黑恶、家族势力的干扰。但我认为更重要的是，最大程度地实现了干部选任与民意的对接”，“公推直选把选举人和被选举人联系在了一起，被选举人参选时承诺、当选后践诺，选举人投票时慎重、选后支持当选者开展工作，双方也实现了责任的对接。”由公推直选产生的遂宁市中区桂花镇党委书记黄钰深有体会地说：“公推直选前，只要让领导满意就行了，现在则要在‘让领导满意’和‘让选民满意’之间找到一个结合点。”[10]

公推直选还很好地体现了党内民主和人民民主的有机结合，是实现党内民主示范和带动人民民主的有效形式。公推直选使坚持人民主体地位与尊重党员主体地位有机地融合在一起，推动了基层党内民主与村民自治的有机衔接与良性互动。公推直选已经超越了单纯的党内选举范畴，带有人民参与民主的特征。它广泛地吸收党外群众参与候选人的提名推荐和民主评议，扩大民主评议的参加主体，实际上是通过党外与党内协商的民主方式来产生党组织初步候选人。因此，从这个意义上看，公推直选是一种多主体参与的组合式民主形态。这一民主形态既非基层民主意义上的直接选举，也非自上而下的干部选拔，而是二者结合的一种组合式民主。它包容了党组织、党员与普通群众的三个主体，集合了组织选拔(干部选拔)与竞争性选举(党内选举)两种机制，实现了党内民主与人民民主的兼容。[11]

3、加强了党和人民群众的联系，巩固了党在基层社会的执政基础

公推直选有效地遏制了选人用人问题上的腐败现象，有助于解决干部任用中的跑官和卖官问题，提高了基层党组织领导班子的公信度。过去长期实行的由组织任免基层党政干部的制度，在实践中暴露出许多明显的弊端：容易滋生用人问题上的腐败现象，难以发挥干部自身的优势，且易造成人才资源的浪费，等等。随着党内民主的发展，通过改革党内选举制度，改变了上级党委由原来的任命方式，而把选拔干部的知情权、选举权和监督权交给党员和群众，凸显了党员群众在干部选拔和管理中的主体地位和决定作用。由于“公推直选”充分发挥了广大党员群众和党委组织部门两个方面的积极作用，很好地实现了群众公认原则和党管干部原则的有机统一，有效地提高了基层党组织的执政能力，巩固了党在基层社会的执政基础。实践证明，公推直选明确了干部权力的来源，增强了党员群众的认同感，所以群众才会发自内心地改口由“你们的书记”变成了“我们的书记”。[12]

公推直选有助于解决领导干部只对上负责和不对下负责的问题，促进了干部作风转变，进一步密切了党群干群关系，增强了基层党委的向心力、凝聚力和战斗力。[13] 从各地年度民主评议情况来看，试点乡镇的（乡镇）党委领导班子及乡镇党委书记的群众满意率均在93%以上。这显然有助于巩固和加强党在基层的执政地位和执政能力。公推直选所遵循的公开推荐、公开选拔、直接选举的价值取向，正在悄悄改变中国共产党干部选任的生态环境。实行公推直选试点地区的组织部长普遍认为，公推直选带来的是多方“共赢”的局面：组织部门提高了选人用人公信度；党员的民主权利得到落实，激发了党员积极性；干部有了公平、公开、公正的竞争环境，能让真正的人才脱颖而出。[14] 广大党员和群众通过参加乡镇党委公推直选，使乡镇党委拥有了更加广泛的群众基础，确保了乡镇党委在基层组织和广大群众心目中的地位和威信，增强了乡镇党委的向心力、凝聚力和战斗力，使乡镇党委焕发了新的生命力。从全省各地近年来对于乡镇党委班子的民主评议情况来看，试点乡镇的乡镇党委领导班子及乡镇党委书记群众满意率均在93%以上。[15]

4、拓展了实现党员主体地位的基本路径，激发了党员队伍的生机与活力

公推直选保障和维护了党员的主体地位和基本权利，培养了他们发展党内民主的能力。这也是党内民主的逻辑起点。实践表明，公推直选中党员主体地位的回归、党员民主权利的落实所引发的党员参与激情，将为党内民主提供持续的发展动力，并使“党内民主意识普遍增强、民主制度不断健全、党的创造活力充分发挥”,[16] 从而有力促进了党内民主的发展。长期以来，不少地方在党内选举的实际操作层面上，过于强调组织意图，忽视党员群众的真实意志表达，从而使党内选举工作存在着一定程度的形式化现象。而公推直选把扩大党员群众的参与作为衡量考核选举质量的关键因素，在制度安排的各个环节上努力扩展党员群众的参与面，实现了开放性选举。同时，通过公推直选乡镇党委的实践探索，有效地扩大了党的基层干部队伍的来源，实现了多中选好，好中选优，不仅将政治强、业务精、有能力、知识面广的优秀干部充实到各级领导班子，优化了班子结构，而且还让一大批年轻干部的才华得以展现，有利于组织部门从更广阔的视野中发现和掌握一批优秀干部，收到“选拔一个、发现一批、带动一片”的效果。

5、强化了当选干部的责任意识，推动了农村经济社会的快速发展

通过公推直选确认了权力的授予主体和监督主体，从而使当选的基层干部明白：自己手中的权力来自于基层群众，引导广大基层干部立党为公、执政为民、用权于民，进一步增强宗旨意识，真正把对上负责和对下负责统一起来。公推直选乡镇党委这一制度创新的重要价值,就在于它改变了过去传统的授权方式，促使领导干部必须向人民群众负责。