马启智：我国的民族政策及其法制保障

我国是一个统一的多民族国家。根据2010年全国人口普查统计，我国现有的56个民族中，汉族人口最多，占全国总人口的91.51%，其他55个民族人口相对较少，合计1.1379亿，占全国总人口的8.49%。我国各民族历史悠久，都对国家统一和中华民族灿烂文化作出了重要贡献。新中国成立后，党和国家根据我国多民族的国情，结合革命年代党关于民族工作和民族政策的积极探索和实践经验，制定实施了一系列符合我国国情和民族工作实际的民族政策和民族法律法规，走出了一条具有中国特色的各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展的康庄大道，在解决我们自身民族问题的同时，也为世界范围内民族问题的解决提供了一条成功经验。

一、我国的民族政策

为了促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，建国以来，党和国家制定了一系列行之有效的民族工作方针和政策，概括起来，主要包括十个方面：

(一)民族平等和民族团结政策

1.民族平等，是党的民族政策的基石，包括三层含义：一是各民族不论人口多少，历史长短，居住地域大小，经济发展程度如何，语言文字、宗教信仰和风俗习惯是否相同，政治地位一律平等；二是各民族不仅在政治、法律上平等，而且在经济、文化、社会生活等所有领域平等；三是各民族公民在法律面前一律平等，享有相同的权利，承担相同的义务。对民族平等，宪法、民族区域自治法和有关法律法规，都有明确规定。

2．民族团结，是国家处理民族问题的根本原则，也是我国民族政策的核心内容。我们的民族团结，既包括汉族和少数民族之间的团结，也包括各少数民族之间的团结，以及同一少数民族内部成员之间的团结。建国初期，党和政府采取了一系列重大举措，有力地实现和维护了各民族大团结。起临时宪法作用的《共同纲领》，明确把实行民族区域自治作为解决民族问题的基本政策，从根本上保证了各少数民族当家做主和自主管理本民族内部事务的权利。为了尽快消除历史上形成的民族隔阂，中央人民政府先后派出西南、西北、中南、东北内蒙古4个访问团，中央和地方派出大批民族工作队、民族贸易队、医疗卫生队等，到民族地区慰问，宣传党的民族政策，为少数民族做好事，解决他们生活上的困难，受到各族人民的欢迎。中央人民政府还组织了由边疆少数民族各方面人士组成的参观团、国庆观礼团，参加国庆活动，到内地参观，进一步增强了他们的爱国意识，激发了他们的爱国热情。1951年5月，中央人民政府政务院专门发出了《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，有效地消除了民族歧视的痕迹，促进了民族团结。1956年至1964年，根据毛泽东同志的指示，全国人大民族委员和中央民族事务委员会共同组织实施了对少数民族社会、历史和语言状况的大调查，促进了各民族间的相互了解和信任。1952年和1956年，党和国家两次大规模检查民族政策执行情况，2009年又进行了一次大规模、高规格的民族政策执行情况大检查，在全国范围内深入进行民族政策教育，及时纠正民族团结工作上的偏差，使各族干部群众普遍受到了马克思主义民族观教育。十六大以来，民族团结教育纳入了公民道德教育和社会主义精神文明建设全过程。2008年4月，国务院专门下发了《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》，对严格执行党的民族政策，维护民族团结，提出了明确要求。2009年8月，中央决定在全国深入开展民族团结教育宣传活动，中办、国办联合下发了关于深入开展民族团结教育活动的意见。9月，在党的十七届四中全会上，胡锦涛同志发表重要讲话，明确要求着眼于党和人民事业发展，始终把加强民族团结作为重大政治任务抓紧抓实抓好。国家特别重视在青少年中进行民族团结教育，要求民族团结教育进学校、进课堂、进教材。2008年，国家颁布了《学校民族团结教育指导纲要（试行）》。2009年，将民族团结教育纳入全国小学阶段考查和中考、高考及中等职业教育毕业考试范畴。2010年7月，中宣部、统战部、国家民委联合下发了《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》，有力推动了创建活动在全社会的广泛开展。

国家还深入开展各种形式的民族团结进步创建和表彰活动。1982年，国家民委倡议开展民族团结模范集体和模范个人表彰活动，到1988年，全国已有26个省区市召开了民族团结表彰大会。1988年4月，国务院召开了第一次全国民族团结进步表彰大会。2005年，民族团结进步表彰活动被正式确定为国家的一项法定活动，这在世界上独一无二。从1988年到2009年，国务院先后召开了5次全国民族团结进步表彰大会，共表彰民族团结进步模范6481个（模范集体3213个、模范个人3268名），在全社会影响广泛。各省区市以及许多自治州、自治县和少数民族散居的地市县也采取“民族团结宣传教育月”、定期或不定期召开不同层次的表彰大会等形式，相继开展了一系列民族团结进步创建活动，如新疆维吾尔自治区将每年5月、内蒙古自治区和吉林省延边朝鲜族自治州将每年9月、贵州省黔东南苗族侗族自治州将每年7月定为“民族团结月”，表彰奖励了一大批民族团结进步模范集体和模范个人。

（二）民族区域自治政策

所谓民族区域自治，就是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权，实行区域自治。在纪念中国共产党成立90周年重要讲话中，胡锦涛同志强调指出：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度构成我国的基本政治制度。这是继十五大、十七大报告后，在党的政治纲领中，再一次明确了民族区域自治制度在国家政体中的地位。

早在民主革命时期，党就曾在革命根据地建立过少数民族自治政府。例如，1936年10月，红军西征到达回民聚居区――豫海县西部和海原县东部地区（现均属宁夏回族自治区同心县和海原县管辖）时，曾建立过“豫海县回民自治政府”，雇农出身的共产党员马和福任自治政府主席，当地回民李德才任副主席。这是少数民族建立革命自治政府最早的一次尝试。抗日战争时期，1941年5月，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区施政纲领》，其第17条规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区，尊重蒙回民族的宗教信仰与风俗习惯。”根据这个规定，1942年，陕甘宁边区政府正式划定定边县的四、五区和城关镇的两个村为回民自治乡。同年9月，将陇东曲子县的三岔镇划为回民自治区。后来，又将关中地区新正县的一、九区、盐池县回六庄划为回民自治区，在蒙古族人口有百余户的城川建立了城川蒙民自治区。解放战争时期，1947年5月，在党领导下，蒙古族人民与其他各族人民一起，在蒙古族地区建立了中国第一个省级少数民族自治地方――内蒙古自治区，标志着党的民族区域自治政策开始正式实施。建国后，国家全面推行民族区域自治。1955年10月，新疆维吾尔自治区成立；1958年3月，广西壮族自治区成立；1958年10月，宁夏回族自治区成立；1965年9月，西藏自治区成立。2003年10月25日，经国务院批准，四川北川羌族自治县成立。目前，全国共建有155个民族自治地方，其中5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）。在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。我国建立民族自治地方的任务基本完成。

鉴于我国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少且分散，不适合建立自治地方，宪法规定通过设立民族乡的办法，使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利。作为我国民族区域自治制度的重要补充形式，截至2009年底，国家在相当于乡的少数民族聚居的地方，共建立了1098个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中，除高山族和京族外，有9个建有民族乡。

（三）培养和使用民族干部政策

党和国家历来高度重视少数民族干部的培养选拔工作。新中国成立之初，毛泽东同志就精辟地指出：“要彻底解决民族问题，完全孤立民族反动派，没有大批从少数民族出身的共产主义干部，是不可能的”。1981年8月，邓小平同志在新疆视察工作时指出：干部问题具有极端重要性，少数民族地区工作能不能搞好，关键是干部问题。在2005年5月召开的中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上，胡锦涛同志更是明确指出：培养、选拔、使用少数民族干部是一件关系全局、具有战略意义的大事，是一件管根本、管长远的大事。在国家重视下，民族干部政策得到全面贯彻落实，这主要体现在四个方面：一是努力扩大少数民族干部数量；二是努力提高少数民族干部素质；三是注意改善少数民族干部队伍结构；四是充分信任、放手使用少数民族干部。我们党从成立那天起，就十分重视民族干部工作，党的一大代表邓恩铭，就是水族。从那时起到现在，许许多多的少数民族干部，为新中国的建立和建设，贡献出了自己毕生的心血。远的不说，在1955年解放军第一次受衔的共和国开国将帅中，有36位是少数民族，其中1位大将（粟裕，侗族）、2位上将（韦国清，壮族；乌兰夫，蒙古族）、9位中将、24位少将是少数民族。这36位少数民族将军中，粟裕、乌兰夫、韦国清、廖汉生（土家族）、赛福鼎・艾则孜（维吾尔族）、阿沛・阿旺晋美（藏族），都曾经担任过全国人大常委会的副委员长。在国家的高度重视下，少数民族干部队伍不断发展壮大，已经从1950年的1万多人增加到了目前的299.4多万人，占全国干部总数的7.6%左右。在全国公务员队伍中，少数民族占9.6%，其中县处级以上的少数民族干部占同级干部总数的7.7%。目前，我国155个民族自治地方的人大常委会中，都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的民族的公民担任。一些优秀的少数民族干部还被选拔到中央和国家机关担任领导职务,如第十七届中央委员会委员中，少数民族有16名，在中央候补委员中，少数民族有24名；本届全国人大常委会的13位副委员长中，少数民族有２名；在国务院，９位现任副总理、国务委员中，少数民族有２名；在全国政协25位现任副主席中，少数民族有５名。

（四）加快少数民族和民族地区经济社会发展政策

坚持各民族共同繁荣发展，是我国民族政策的根本立场。宪法规定：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”民族区域自治法进一步把支持和帮助民族地区加快发展，规定为上级国家机关的法律义务。国家支持少数民族和民族地区加快经济社会发展的政策措施，主要包括八个方面：（1）在扶贫资金、建设项目上向民族地区倾斜；（2）设立专项资金。比如，1951年设立少数民族发展教育补助费，1955年设立民族地区补助费，1964年设立民族自治地方机动金，1977年设立边境建设事业补助费，1980年设立支援经济不发达地区发展资金，1992年设立少数民族发展资金，等等；（3）组织发达省市对民族地区开展对口支援和经济技术协作。1979年，国家确定北京支援内蒙古、河北支援贵州、江苏支援广西和新疆、山东支援青海、上海支援云南和宁夏、全国支援西藏。1996年，国务院确定15个东部发达省市对口帮扶西部11个省（区、市），同时动员中央各部门对口帮扶贫困地区。为促进西藏发展，中央先后五次召开西藏工作座谈会，按照“分片负责、对口支援、定期轮换”的办法，加大对口支援力度。据统计，1994年以来，国家先后安排60多个中央国家机关、全国18个省（市）和17个中央企业对口支援西藏。为了加快西藏、新疆等民族地区发展，2010年1月，中央召开了第五次西藏工作座谈会，3月，召开了全国对口支援新疆工作会议，5月，召开了新疆工作座谈会，2011年5月27日至29日，召开了第二次全国对口支援新疆工作会议，就对口支援工作提出了新要求；（4）实行税收优惠政策。比如，在西藏，国家长期实行“税制一致、适当变通”的税收政策，在新疆，率先进行资源税改革，从2010年6月1日起，对新疆的石油和天然气资源税实行从价计征，税率都是5%，仅此一项，给新疆每年增加财政收入上百亿；（5）实行金融优惠政策。如优惠贷款利率、利差补贴等；（6）对人口较少民族的发展重点扶持。