关海庭：改革开放以来中国政治发展的线索和内在逻辑

中国政治发展就是不断走向法治化和民主化的过程。在这个过程中，有两个最重要的因素：一个是人，一个是制度。人主要是社会人，有自身的文化价值观念。制度的设计和形式，则受到人的价值观念的影响。这样，就构成了政治发展过程中的三大要素，即人、价值观和制度。其中，价值观是基础，包括政治发展的目标等因素；人，主要包括人的发展动力；制度，是发展的主要手段，三者结合在一起，形成了政治发展目标、动力和手段的统一。 “一切政治的关键在民众”，因此，中国政治发展的价值观就是“坚持为人民服务”，代表最广大人民群众的根本利益。所谓人民的根本利益，就是“人民大众”的生存权和发展权，简言之就是“人民主权”；动力是一个复杂的系统，主要的动力源泉有：理想的高尚性、利益的合理性、竞争的激烈性，手段包括政治运动、思想教育、制度建设等等，其中制度是最主要的。动机（价值目标）、动力和手段的一致性，是政治健康发展的基本因素。

一

从1978年的中央工作会议到1980年邓小平《党和国家领导制度的改革》重要讲话发表之前，这段时期是当代中国政治发展的酝酿和起步阶段，也是价值观的确立阶段。改革开放以来，中国政治发展的内在逻辑起点，就是以社会主义最基本原则为内涵的“人民主权”理念的连续性。对改革开放之前30年的继承和超越，是这种逻辑起点的基本特色。继承主要是在动机（目标）方面的继承，超越主要是在手段上的超越。通过这种超越和继承，使中国政治发展的动机和手段达到了科学的统一。

中国共产党代表了人民的根本利益，其动机（价值目标）的高尚性是政治发展的源动力。改革开放之前的30年里，中共在动机上始终代表了人民群众的根本利益，由于手段上的失误导致了“文化大革命”的发生。 “关于文化大革命，也应该科学地历史地来看。毛泽东同志发动这样一次大革命，主要是从反修防修的角度出发的。 ”毛泽东始终认为，要使党保持在动机上的高尚性和纯洁性，就要使干部不要脱离群众。毛泽东对这个问题十分警觉，多次讲到：干部严重脱离群众的状况如果发展下去，会变成“官僚主义者阶级”，要被当作资产阶级打倒。 因此，他采取了几个有力措施来保证中共动机的纯洁性：

第一，通过各种途径使中共干部紧密联系群众。主要包括干部定期参加生产劳动，“县以上的各级党政军主要干部，凡能劳动的，每年以一部分时间从事体力劳动”；建立信访制度、疏通民意；鼓励干部深入实际调查研究；树立深入实际的典型，如焦裕禄等。

第二，建立健全干部的学习和培训制度。每个星期干部都要进行政治学习，定期到党校、大学进行培训，向干部灌输社会主义的理念和联系群众的思想。

第三，对各级领导干部的生活待遇作出明确规定，尽量缩小同基层群众的差别。干部级别从一级到二十三级，月工资最高500元左右、最低50元左右，并且同工人工资大体相当。

这样，就使得改革开放之前的中国没有形成一个官僚特权阶层，从而成为改革开放最好的条件之一。我们不妨将中国和前苏联的情况作一个对比。两国改革前，苏联党政机关人数近2000万，享受明显特权的有100万人左右，这些特权主要表现为：一是高工资，最高工资5000卢布，同工人一般工资的差距是20倍～30倍。二是额外补贴，相当于工资的50%。三是休假制度。四是特殊供给制度，主要是定期供应社会上的紧俏商品。五是配给高消费的福利待遇，包括用车、住房等等。而中国党政机关人数不足400万，生活待遇同普通老百姓差距不大。形成这种状况的原因是复杂的：第一，俄罗斯有着官僚和贵族传统，中国则是平均主义的传统；第二，俄（苏）生活水平相对较高，有一定的物质基础，而中国大多数人的温饱问题还未解决，在这种情况下搞特权会遭到人们的激烈反对；第三，领导者个人的作用：斯大林有着鲜明的特权意识，毛泽东则有着强烈的平均主义思想，两人体现出明显的差异性。

中共在内部没有形成一个特权阶层，这是改革开放后中国政治发展逻辑起点的基础。在这个起点阶段，中共主要在手段上进行了调整。这些手段主要有：一是“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”，“为了保障人民民主，必须加强法制”，国家法制建设全面起步。二是恢复党的“密切联系群众的优良传统”，“切实关心群众生活”，从1979至1980两年间，集中力量安排了1800万城镇劳动力就业。三是“反对干部特殊化”，“先从对高级干部的生活待遇作出规定开始，再进一步地作出关于各级干部的生活待遇问题的一些规定，克服特殊化”。四是发展生产力，增加人民群众的收入。领导好不好，就看“劳动的生产率提高了多少，利润增长了多少，劳动者的个人收入和集体福利增加了多少” ，即使在国家财政相对紧张的情况下，1979年也为全国40%的职工上调了工资。五是解决遗留问题，“有错必纠”，平反冤假错案，“全国共平反纠正了约300万名干部的冤假错案”。由此，中共既在动机上，也在手段上保证了代表人民的根本利益。

政治发展的起点，一开始就将“人民主权”作为衡量的标准，使得动机合理、方向明确，加上对遗留问题处理得当，既对前30年的错误坚决纠正，又对前30年的优良传统予以继承，中国政治发展起始稳健，为以后的进一步发展打下了坚实的基础。

二

改革开放以来中国政治发展的第一阶段：以1980年的《关于党内政治生活的若干准则》和邓小平《党和国家领导制度的改革》一文为标志，到20世纪80年代末90年代初党的第三代领导集体的形成，以制度化建设为突破口，以“党政分开”为主要内容，开始对党和国家实行制度化和规范化的管理，在政治发展的手段上有了历史性的突破。

改革开放以来中国政治发展的起步，是以对“文化大革命”的深刻反思为背景的。当整个民族经历了这样一场“浩劫”之后，人们都从不同角度来思考其内在的根源。其实，任何人都会犯错误，毛泽东当然也不例外。问题的关键是，当“文化大革命”发动起来之后，很多人，特别是党的一些高级干部，都程度不同地感受到了其中的问题，但都无能为力，仍然使“文化大革命”延续了10年，只有等到毛泽东去世、粉碎了“四人帮”，才能重新认识“文化大革命”。经过这种阵痛，人们看到了体制和制度的作用，邓小平对此作出了系统的表述。他在1980年明确指出，要对“党和国家的领导制度进行必要的改革”，其中党是关键。这个时期相继采取了几个措施：第一，发扬党内民主。 1980年2月29日，中共十一届五中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，提出“发扬党内民主”，“党内真正实行民主选举”，“充分体现选举人的意志”。要加强党内监管，“不准搞特权”。第二，实行党政分开。 1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话《党和国家领导制度的改革》，提出“权力不宜过分集中”，“要着手解决党政不分、以党代政的问题”，“从长远考虑，解决好交接班的问题”。第三，干部制度科学化。1982年2月20日，中共中央通过的《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》，提出用党章和国法的形式逐步建立适应社会主义现代化建设需要的领导体制和干部制度，正式建立了干部退休制度。第四，组织运行的制度化。1982年9月1日，中共十二大明确提出，“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合起来，使社会主义民主制度化、法律化。 ”十二大还审议通过了新党章，提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的重要原则。自此在制度化的基础上开启了中国法制的新进程。报告明确指出了要“健全党的民主集中制，使党内政治生活进一步正常化”，“改革领导机构和干部制度，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”。第五，加强民主和法制教育。1986年9月28日，十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，提出“民主和法制、纪律不可分”，“加强社会主义民主和法制的建设，根本问题是教育人”。

很显然，这个时期政治发展的重点，是党的领导的科学化和规范化：党组织内部的科学管理；党和政府实行党政分开。中共通过对“文化大革命”的总结和反思，不断提升了自己的制度化水平，围绕着党自身的改革是这个时期发展的重点。

制度化的水平积累到一定程度，势必产生理论上的重大进步。这个时期的重要理论成果，集中体现在中共十三大的理论贡献方面。中共十三大明确提出了“加强社会主义法治建设”，使制度化走向了法制化，将“政治改革”作为党的重要任务，并制定具体改革措施：实行党政分开，改变党的领导方式，不再设立分管职能部门的专职书记；进一步下放权力，中央向地方放权，政府向社会放权，扩大地方政府和企事业单位的自主权；改革干部人事制度，建立公务员制度；扩大行政透明度，建立社会协商对话制度；完善社会主义民主政治的若干制度，如人大、政协、群众团体、基层民主制度等；加强社会主义法制建设。此后，国家的制度化水平逐步扩展到基层。 1987年11月六届人大常委会第二十三次会议根据六届人大五次会议的授权决定，审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1998年1月4日，九届人大五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》）。 1989年12月26日，七届人大常委会第十一次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。中国的基层组织自治制度不断深入发展。

三

改革开放以来中国政治发展的第二阶段：从20世纪80年代末90年代初中共第三代领导集体的形成，到2002年中共十六大，以法治建设为主线，党和国家的制度化和法制化向纵深发展。这个阶段最主要的背景，是建立健全社会主义市场经济体制；1989年政治风波之后，人们对政治体制改革有着强烈的要求；经过激烈的社会动荡，广大人民急切盼望社会主义法制建设的发展。为此，这个时期的政治发展顺应人民的要求，主要体现在三个方面：

第一，完善中国政治制度的基本政治构架。1989年12月，中共中央发出《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了“加强中国共产党和各民主党派之间的合作和协商”，“进一步发挥民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中的作用”，“举荐民主党派成员、无党派人士担任各级政府及司法机关的领导职务”，“进一步发挥民主党派在人民政协中的作用”，“支持民主党派加强自身建设”。

中共将完善人民代表大会制度作为推进民主进程的重要内容。 1990年3月12日，中共中央作出了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，明确提出“要在深化政治体制改革中，推进社会主义民主和法制建设，积极疏通和拓宽党同人民群众联系的渠道”。 1990年3月18日，江泽民在参加七届全国人大三次会议时指出，“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，”其中的关键，“党要尊重和支持人大依法行使职权。 ”1992年10月12日，在中共十四大上，江泽民提出了完善基本政治构架（人大制度、政协制度、民族区域自治制度）；完善法制，实现民主化和科学化；改进决策机制；精简机构等重要内容。会议还提出了“加强党的建设和改善党的领导”的重要命题，并指出“党的团结是党的生命”。

上述成果逐渐上升到国家法律的层面。 1993年3月29日，八届人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法。 1993年4月24日，国务院第二次常务会议审议通过了《国家公务员暂行条例》，同年8月10日，由总理签署国务院令予以发布，10月1日起实施，这标志着中国的公务员制度正式建立。

第二，全面推进政治体制改革。

十四大以后的政治体制改革，重点在加强党的自身建设上。 1994年9月28日，中共十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》，这次全会首次以全会的形式来集中讨论和解决党的建设问题，重点讨论了党的组织建设问题，并第一次提出了党的建设“新的伟大工程”的命题，对继续有效加强党的建设和改善党的领导具有重大战略意义。会议提出要“坚持和健全民主集中制”，“加强和改进党的基层组织建设”，“培养和选拔德才兼备的领导干部”。 《决定》特别强调，党的领导“需要以完备的法制来规范和保障”。 1996年10月10日，中共十四届六中全会通过《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，